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法官办案责任追责的递进式模式探究

作者:徐振华 王星光  发布时间:2018-08-17 15:28:33


    法律的对与错,是一种公理判断加法律判断。无罪不应该等同于错案,更不应该迫于某种压力惩罚他人。决不能让法官一边用疲惫的身躯和颤抖的手指冥思裁判,一边内心又不断地彷徨与不安:我是否会因此裁判担负赔偿责任?是否会因此裁判遭受牢狱之灾?

    ——基于一名被判刑刑事法官的经历所感

    法官办案责任追究是时刻悬挂在法官们头上的“达摩克利斯之剑”。裁判者被裁判并不可怕,令人胆寒的是裁判者即便遵循工作惯例、穷尽工作中的一切便宜手段仍难免牢狱之灾,此种情形是否与办案责任制的设置初衷与目的背道而驰?也许,法官同仁们的惊恐与唏嘘已经作出了回答。党的十八届三中、四中全会决定明确了“完善主审法官、合议庭办案责任制”,其中,主审法官、合议庭办案责任制的落脚点还是在于法官个体。时至今日,法官办案责任追究的边界尚不明晰,实践中针对法官的追责和惩戒仍存有恣意和滥施之嫌。本文从近几年公开报道出的法官办案责任追究的典型案例入手,透视和反思该些案例背后的深层问题,并在进一步检视现行责任追究制度不足的基础上,通过对域外经验的借鉴,尝试探索我国法官办案责任追究的合理边界。

    一、法官办案责任追究的典型案例透视与反思

    近几年,法官因为办案被追究责任的报道不绝于耳,其中已经走到被追究刑事责任风险边缘的也绝非凤毛麟角。当然,笔者并不反对对法官办案的责任追究,但凡事均应当依据一定的程序、按照一定的规定进行,且此程序、规范本身应当是经得起检验的。遗憾的是,近几年报道出的案例可能并未达到此等理想状态。

    [案例1](河南省平舆县人民法院刘德山法官案):河南省平舆县人民法院刘德山法官承办的一起减刑案件的当事人白玉岗出狱5年后,被指控为黑社会组织头目,当年的减刑被列入复查范围。2010年,检察机关以刘德山涉嫌犯滥用职权罪提起公诉。起诉书指控称:刘德山违反了河南省政法系统的内部文件——豫高法[2004]214号中“一般在执行一年半以上方可减刑”的规定,属于滥用职权。最终,一审法院判决刘德山无罪,经抗诉后,二审维持了无罪判决。

    [案例2](河南省周口市川汇区人民法院王桂荣法官案):2002年,河南省周口市川汇区人民法院刑庭庭长王桂荣审理的于某某诈骗一案中,经过多次合议、汇报和请示后,判决于某某构成诈骗罪。2007年,于某某被再审改判无罪。2011年,检察机关以王桂荣涉嫌犯玩忽职守罪提起公诉。起诉书指控称:王桂荣在审理于某某诈骗案件时,未严格依法审查证据,作出错误判决,造成了严重后果。法院判决认为:王桂荣擅自准许检察机关撤回起诉、未审查出证据来源的不合法和相互间的矛盾,所汇报错误情况导致审委会和中院作出错误决定,造成他人被错误羁押2085日和国家赔偿20余万元的严重后果,其行为已构成玩忽职守罪,故以玩忽职守罪,判处王桂荣有期徒刑一年九个月。 

    [案例3](广东省四会市法院莫兆军法官案):2001年9月,广东省四会市人民法院莫兆军法官在其承办的一起借款纠纷案件中,依据审查的证据材料支持了原告的诉讼请求。同年11月,被告方的两人以借条系被逼迫所写,法院判决不公为由,于莫兆军所在的法院门前服药自杀。2002年,检察机关以莫兆军涉嫌犯玩忽职守罪提起公诉。起诉书指控称:莫兆军严重不负责任,没有将涉嫌犯罪的线索移交公安机关,致使被胁迫签订的借条发生了法律效力,并造成两人死亡和国家赔偿23万元的严重后果。最终,一审法院判决莫兆军无罪,经抗诉后,二审维持了无罪判决。

    [案例4](吉林省伊通县法院郭学宏法官案):2009年,吉林省伊通县人民法院郭学宏副院长在审理一起经济纠纷案件过程中,依法将被告的涉案财物予以财产保全,并坚持未出现解封条件时不予解封。省市软环境办认为郭学宏违规超标查封,市纪委决定给予其处分,并建议撤销其副院长职务,理由为,伊通县法院在审理马某和邱某经济纠纷一案中,不正确履行职责,违法超标查封,且对当事人提出的再担保解除财产保全申请不予办理,严重影响了企业的生产经营,给企业造成了重大的经济损失。最终,郭学宏被撤销法院副院长职务。

    以上所列案例的具体案情各异,被追责的主要理由不尽相同:(1)有的法官仅仅因为违反了本地区系统内部的文件规定而面临被刑事追责的风险,如“河南省平舆县人民法院刘德山法官案”中,法官违反本省系统内部的规范性文件而被检察机关起诉。(2)有的法官尽管已经较为严格的遵照了案件审理的流程和规定,但仍因案件事后被改判而被追责,如“河南省周口市川汇区人民法院王桂荣法官案”中,法官在审理案件过程中几乎穷尽了通常所有的定案把关层级,最终仍难逃被刑事追责的风险。(3)有的法官被追责甚至并非因案件本身裁判的对错,仅仅因为案件当事人作出的过激举动而面临被追责的风险,如“广东省四会市法院莫兆军法官案”中,法官依据事实和法律作出裁判后,仅仅因为当事人的不理解和自杀等过激行为便启动对法官的司法追责程序。(4)更为甚者,有的法官被追责是因为其他利益考量的牺牲品,如“吉林省伊通县法院郭学宏副院长案”中,省市软化境办和市纪委对法官的处理建议并非基于案件本身的裁判,而是过多地考虑了其他案外因素的结果。

    不论追责事由如何,上述案件给我们司法从业人员的影响无疑是震撼的!但是,我们更应反思的是:法官办案责任追究的责任事由是不当行为还是裁判错误抑或两者兼而有之?不当行为的界定依据到底为何?错误裁判责任追究的主观程度又是什么?客观上是否必须造成一定的后果?以及造成何种后果?等等。总之,法官办案责任追究的边界到底应当如何界定和规制。

    二、我国现行法官办案责任追究的制度检视

    为了规范法官办案行为,明确责任追究边界,最高人民法院和全国部分地方法院相继出台了关于法官办案责任追究的相关规定(如表一)。我们通过梳理,试图理清法官办案责任追究的内涵和外延以及责任追究的边界,但从中却发现各规定在法官办案责任追究的责任事由、不当行为的界定依据以及错误裁判责任追究的主观程度等方面存在诸多不一致性。

     (一)法官办案责任追究的责任事由不一致

    严格意义上而言,违规追究的责任事由可以分为行为、结果、行为且结果三类,但学界对于法官办案责任追究的事由历来有行为和结果之争。

    综观上述规定,法官办案责任追究的事由大致也可以分为三种情形:一是单纯不当行为追责型,即只要故意违反相关法律法规的行为均予以追责,如文件1和文件2中规定的第(1)种情形。二是单纯错误裁判追责型,即只要造成错案的情形均予以追责(符合不予追责情形的除外),如文件5中规定的情形。三是不当行为并导致错误裁判型,对故意或者(重大)过失违反相关规定并导致裁判错误等结果的才予以追责,上述文件中的大部分情形均属此类。

    (二)不当行为的界定依据不一致

    法官不当行为是指法官在审判、执行过程中,没有严格遵循审判规律,违反相应法律法规的行为。综观上述规定可见,法官办案中不当行为的界定大致可以分为三种情形:一是明确规定所违反的必须是与审判工作相关的法律法规。二是仅笼统规定所违反的是法律法规。三是未明确规定违反义务的来源。实践中,针对法官的追责事件有的是以违反当地的内部规定为由,如河南省平舆县人民法院刘德山法官就是因为违反了河南省高级人民法院发布的豫高法[2004]214号文件而被控滥用职权罪。

    (三)错误裁判责任追究的主观程度不一致

    错误裁判既可能是故意为之,也可能是过失而为,且错误裁判并不必然造成严重后果。因此,错误裁判的责任追究标准因法官主观过错及其是否造成严重后果的不同而有所区别。一是因故意或者过失的程度不同而规定不一致:(1)无需考虑主观因素,只要有错误裁判即予追责;(2)仅在过失状态下才需要考虑错误裁判结果并造成严重后果,故意而为的无需考虑结果;(3)故意或者过失均需导致错误裁判(执行)方能予以追责。二是因是否必须造成严重后果的不同而规定不一致:(1)错误裁判无需造成严重后果便可追责;(2)故意的错误裁判无需造成严重后果,过失的便需造成严重后果方能予以追责。

    三、法官办案责任追究模式的域外考察及我国的模式构建

    针对表(一)所载规定诸多不一致性,我们通过对域外法官办案责任追究制度的考察,试图借鉴其中法官办案责任追究的合理元素,为我国进一步构建法官办案责任追究的模式及其边界设置提供支持。

    (一)法官办案责任追究的域外考察

    1.追责事由的考察。英美从自身历史传统和宪政构架出发,严格区分法官所作判决及法官行为,并将法官责任追究的范围严格限定于法官的行为举止层面,即塑造了以行为为核心的“一元论”法官责任追究模式。与之不同的是,德法虽然也认为法官的实质性裁判行为原则上不得成为惩戒依据,但是作为例外的故意或者重大过失导致判决结果不正确情形也应予以责任追究,即塑造了以行为为主、以特定情形下的裁判结果为辅的“二元论”法官责任追究模式。

    2.不当行为的界定。英美将法官的不当行为而非案件的裁判结果作为法官责任追究的依据。例如,美国各州广泛借鉴的由律师协会制定的《司法行为守则》中便对法官不当行为进行了细分并确立了五项准则。总体而言,英美对于法官不当行为的界定标准为该行为切实损害了公众对法官道德上和职业上的信任,由此导致该法官不再适合继续担任司法职务而被免职。德法尽管对特定情形下的裁判结果予以追责,但对于法官不当行为的惩戒也较为严格。例如,德国法官法将法官职务内外所有损害司法公正性和法官独立性的行为均纳入惩戒的范畴;该国刑法典也将诸如不当行为和造成冤假错案的错误裁判等有损公众对法院惩恶扬善信心的行为均纳入惩戒的范畴,但相应的错误裁判必须是因故意或者重大过失所致,才能受到惩戒。法国原则上也将实质性裁判行为排除在惩戒范畴之外,除非能够证明该裁判行为是因故意或者重大过失所致。

    3.错误裁判的主观程度考察。英美为了充分保障法官独立行使司法权,对法官裁判结果的评判完全交由上诉法院通过司法程序完成,不存在对错误裁判的责任追究,也就谈不上对法官错误裁判的主观责任评价问题。德法虽然原则上并不排除对错误裁判的责任追究,但因对法官裁判的评价涉及司法权的独立判断,故德法在将错误裁判纳入责任追究范畴的同时,也明确强调该裁判必须是法官出于徇私枉法或者玩忽职守等主观故意或者重大过失所致。

    (二)法官办案责任追究模式的反思与我国模式的构建

    1.对于域外两种追责模式与我国目前以错误裁判为主导的追责模式的检讨与反思

    (1)域外两种追责模式之局限

    通过上述域外考察,我们发现,无论是英美的“一元论”追责模式还是德法的“二元论”追责模式均存在缺陷,其中,“一元论”仅关注法官的不当行为,而忽视错误裁判及其主观程度因素;“二元论”从表象上看似乎相对完美,但对于故意或者重大过失导致的错误裁判结果,其中惩戒的到底是结果还是行为?其实惩戒的也是可以评价的具体行为,即存在主观上的故意或者(重大)过失情形下的不当行为导致的错误裁判结果。

    (2)我国目前以错误裁判为主导的追责模式之局限

    综观表(一)所载规定可以看出,我国目前对于法官办案责任追究基本采取的是以错误裁判为主导的责任追究模式。即使《人民法院审判人员违法审判责任追究办法(试行)》对于法官办案中的不当行为作了列举式规定,但这些不当行为基本上是以法官主观上存在故意为前提,如因过失,则必须以造成严重后果或者导致裁判错误为必要条件。可见,我国目前惩戒不当行为,关注更多的是为了防范错误裁判,而不是关注法官司法行为本身的适当与否。其实,“法官之裁判确系根据其内心确信作出,即使被确定为错误,亦不应其错误而受惩戒。”因为,司法权是一种判断权,判断难免错误,法定程序设置的两审制和再审制就是为了纠正判断错误导致的裁判错误,否则纠错程序就无存在之必要。

    在我国,错误裁判结果的产生几乎不可能由法官个体乃至合议庭独立完成,能够出现错误裁判的往往是疑难复杂案件,通常多由不同定案层级逐级把关,即使取消院、庭长这类非法定审判组织的把关和请示制度以后,实践中普遍包藏不当评议弊端的合议庭也会在处理此类案件时将相关事项提交审判委员会讨论决定。有的法院为了明确错误裁判的责任承担主体,即使规定案件事实认定由法官和合议庭负责,审判委员会仅讨论法律适用问题。但在司法实践中,有时案件事实与法律适用交织在一起,无法明确区分(河南省周口市川汇区人民法院王桂荣法官主审的于某某涉嫌诈骗案即是如此)。在此种情况下,审判委员会在讨论法律适用之前必须要关注案件的事实及证据,否则讨论就缺乏基础和前提,审判委员会与合议庭之间的责任就出现混同,现实中的审判委员会也往往成为避免法官或者合议庭承担错误裁判责任的“保护性”组织。由此可见,错误裁判结果的产生,其中的责任呈现的是分散的而非集中的,导致责任主体很难精确定位,实践中根据法官责任大小按比例数字化确定的追责措施只能在涉及物质性的惩罚时发挥作用。因此,单纯追究法官错误裁判的责任既不符合国际通行的做法,也不符合我国法院审判权运行的实际。

    2.我国应当构建的法官办案责任追究模式

    基于上述检讨与反思,为有效落实法官办案责任制,进一步规范法官司法行为,从而使责任追究与履职保障之间保持基本的平衡关系,笔者认为,我国应当将责任追究的着眼点放在法官的不当行为上,从而构建以不当行为为追责基础,以错误裁判为从重情节的递进式法官办案责任追究模式(见表二),即以不当行为为追究责任的前提和基础,根据主观严重程度区分四个追责层级:不当行为或者错误裁判中的一般过失行为;重大过失的不当行为导致错误裁判,但未造成严重后果;重大过失的不当行为导致错误裁判并造成严重后果;故意的不当行为导致错误裁判。该理念和思路亦得到最高人民法院、最高人民检察院《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见(试行)》(以下简称《意见》)的认同,如该《意见》第五条第一款第(二)项列明了惩戒委员会需要根据相关调查情况“提出构成故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失或者没有违反职责的意见”;《意见》第十条更是明确规定,“法官、检察官违反审判、检察职责的行为属实,惩戒委员会认为构成故意或者因重大过失导致案件错误并造成严重后果的,……”。由此可见,以不当行为为追责的前提和基础,以主观严重程度进行区分的思路和方式具有相当的科学性和可行性。

    表二:递进式法官办案责任追究模式示意图

    四、法官办案责任追究的边界设置:由递进式追责模式展开

    (一)不当行为责任追究的边界

    本文所指的不当行为是指法官在审判、执行过程中,没有严格遵循审判规律,作出有损司法中立与公正形象的行为。其中,是否遵循审判规律是界定行为是否失当的依据,但审判规律作为审判活动各要素之间必然、本质、稳定和反复出现的联系,因条件和环境的不同而不同。就我国司法实际而言,涉及法官主体的审判规律主要表现为:实体裁判的合法性、审判程序的正当性、裁判的中立性、法官的职业性。因此,法官应当保持比社会公众更为审慎、克制的态度,养成超然的自律意识,克服甚至避免不当行为。

    1.违反实体裁判合法性的行为。法官应当严格按照证据规则来判断事实,准确适用法律作出裁判,不得违背证据规则歪曲案件事实。如原甘肃省会宁县人民法院审判监督庭庭长蔺宏彬向审判委员会汇报张某贪污罪重审案时,擅自揣测院长意图,通过有意多审查无罪证据、少审查有罪证据、不采信补充证据及向合议庭、审判委员会主要汇报无罪证据的方式为张某开脱罪责,明显有违实体裁判合法性原则。

    2.违反程序正当性的行为。现代法治社会中,裁判的正当性和权威性的获得求诸程序的正当性,案结事了最终靠的也是程序的正当性和公正性。法官有违程序正当性的行为往往会使即便实体裁判正确的结果同样遭受当事人和社会公众的不信任甚至指责。例如,违反规定不立案,应当回避而不回避,违反规定采取或者解除财产保全措施、强制措施的,等等。

    3.违反裁判中立性的行为。法官居中裁判的特性是当事人和社会公众信任甚至尊重裁判结果正当性的最根本原因。因此,居中裁判是法官办案的生命线,否则,裁判的公众性必然会遭受质疑。例如,违反规定会见案件当事人及其辩护人、代理人、请托人的,违反规定为案件当事人推荐、介绍律师或者代理人的,依照规定应当调查收集相关证据而故意不予收集的,等等。

    4.违反法官职业性的行为。法官作为中立裁判者,不仅具有严格按照证据规则查明事实、正确适用法律作出裁判的作为义务,而且具有谨言慎行、不做任何有损法官职业廉洁性的不作为义务,否则裁判的权威性和法院的司法公信力就会严重受挫。例如,故意泄漏不予公开的内部评议、讨论意见等审判执行工作秘密,故意毁弃、篡改、隐匿、伪造、偷换证据或者其他诉讼材料,等等。如原甘肃省白银市中级人民法院何俊明法官私下接受在办二审刑事案件被告人家属的吃请和财物,为被告人重审宣告无罪疏通关系,明显有违法官职业廉洁性。

    (二)错误裁判责任追究的边界

    错误裁判作为法官不当行为从重处罚的考量因素,对其追责范围的界定除上述不当行为之外,还应包括错误裁判、主观责任和严重后果的评价与界定。

    1.错误裁判的界定程序

    一项裁判是否属于错误,需要通过法定程序来作出评价。在我国,两审终审制并不能从根本上纠正错误的裁判,往往需要通过审判监督程序来纠正错误的裁判结果。据此,我们认为,评价一项裁判是否错误的法定程序应当是终局性的诉讼程序。就刑事案件而言,一审判决认定被告人有罪,二审判决宣告其无罪,如果检察机关不通过抗诉启动再审程序,该二审程序即为终局性程序;如果检察机关抗诉以后进行了再审,则再审程序即为终局性程序。民事、行政案件对于通过审判监督程序来确认一、二审裁判结果是否错误的依赖性更为显著。前述的河南省周口市川汇区人民法院王桂荣法官主审的于某某涉嫌诈骗罪案,一、二审认定其有罪,再审宣告无罪,法院最终依据的就是通过终局性的再审程序确认的错误裁判来追究王桂荣的责任。

    2.作为错误裁判前提之主观责任的界定标准

    错误裁判这一客观后果必须在相应的主观支配下作出才有追责的必要,因为,对于排除主观责任的单纯客观错误裁判进行追责无益于制衡法官的恣意妄为。但是,考虑到限制法官司法权滥用的同时必须保证司法权的独立运行,一般过失的不当行为导致错误裁判的情形就不应当作为从重追责的理由,即错误裁判追责的主观前提仅限于故意和重大过失两个方面。如《意见》中尽管将主观责任情形分为了“故意违反职责、存在重大过失、存在一般过失和没有违反职责”四种情形,但最终予以惩戒的只有故意和重大过失两种。实践中,鉴于责任判断的主观性较强,故意或者重大过失的判定一般根据法官不正当或者不积极履行符合审判规律要求的审判职责的客观行为加以推定。前述的法官王桂荣在主审于某某涉嫌诈骗罪案过程中,对于某某及其辩护人提出的辩解没有认真调查核实证人证言及相关书证,导致错误判决,证明王桂荣不积极履行审判职责,主观上存在重大过失。

    3.错误裁判所致严重后果的界定范围

    鉴于重大过失的主观过错程度小于故意,对于重大过失导致错误裁判的惩戒条件应当严于故意情形,正如表(一)所展示的相关规定内容,通常以造成严重后果作为必要条件。同时,重大过失→错误裁判→严重后果之间必须存在直接的因果关系,即重大过失引起错误裁判,错误裁判导致严重后果,决不能任意扩大严重后果的适用范围。前述的河南省周口市川汇区人民法院王桂荣法官主审的于某某涉嫌诈骗罪案,于某某经再审宣告无罪,其被错误裁判后造成错误羁押2085日和国家赔偿二十余万元的后果属于刑事裁判错误所必然造成的后果,是错误裁判应当涵摄的范畴,与错误裁判之外造成的其他严重后果存在明显区别。在此,我们认为,因重大过失导致错误裁判所造成的“严重后果”,一方面该后果直接指向的对象是本案当事人,而非其亲友;另一方面该后果系裁判错误直接派生出来的,并非其涵摄范畴,如将无罪的被告人有罪判决后造成被告人自杀或者精神失常等。

    (三)法官办案责任追究的措施

    按照司法改革的总体要求,借鉴《意见》中关于法官、检察官惩戒的相关规定,我们应当建立与传统的行政化措施相分离的责任追究方式,诸如取消以往规定的降级、撤职等具有行政化色彩的惩戒措施。具体而言,根据不当行为和错误裁判的严重程度以及主观责任大小,分为轻度违规、较重违规、严重违规和违法犯罪四个等级,相应地配以告诫、暂停审判职务、免除审判职务、刑事追责等措施。

    1.不当行为或者错误裁判中的一般过失行为属于轻度违规,对相关法官予以告诫。

    2.重大过失的不当行为导致错误裁判,但未造成严重后果的,属于较重违规,对相关法官暂停审判职务。

    3.重大过失的不当行为导致错误裁判并造成严重后果的,属于严重违规,对相关法官处以免除审判职务等处理。

    4.故意的不当行为导致错误裁判的,符合《刑法》第三百九十九条规定情形的,分别追究相关法官徇私枉法罪或者民事、行政枉法裁判罪的刑事责任。

    (四)法官办案责任的豁免

    综观表(一)所载规定可以看出,大部分规定在列明追责内容的同时,也列举了不予追究责任的情形。我们对于免责规定的初衷是持肯定态度的,因为据此可以避免因客观原因改变或者主观因素差异而被追责的情形。但是,这种用列举的方式来规定免责的事由,将会产生追责与免责之间的“灰色地带”,毕竟追责与免责双方并不是一种“非黑即白”的关系。例如,法官因受行政领导的不当指使甚至审判委员会的不当决定或者上级法院的不当指导作出的错误裁判结果,是应当予以追责还是免责? 我们认为,在完善法官办案责任制中应当遵循审判规律,将法官办案中的不当行为、错误裁判的界定程序及其中故意或者(重大)过失行为的界定标准以及错误裁判造成的严重后果加以明确规定,实现追责事由和程序的法定化。如是而已,法定追责事由之外的情形,一律予以豁免,从而强化法官办案行为失当的界限及其追责的心理预期。

    结语

    法官办案责任追究边界中的不当行为可以通过两种途径发现:一是当事人的信访、上访、媒体监督等民意表达渠道来获取;二是当出现错误裁判结果后的倒查,以此为线索来查明。根据本文设置的法官办案责任追究的边界,法官的责任追究与履职保障之间能够处于相对平衡的状态,法官不致因处罚过于严厉甚至被滥施刑罚而选择离职。在全面推进依法治国的进程中,构建符合审判规律的统一、明确的法官办案责任追究制度,让法官们通晓不当行为及其追责的边界,显得尤为必要,决不能让法官一边用疲惫的身躯和颤抖的手指冥思裁判,一边内心不断地彷徨与不安:我是否会因此裁判担负赔偿责任?是否会因此裁判遭受牢狱之灾?

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