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司法领域中民意沟通机制作用分析

发布时间:2010-07-26 15:12:09


周晓华*

随着改革开放和市场经济的建立和逐步完善,中国经济得到了长足的发展,民众民主政治意识也逐渐觉醒,有了参加政治生活、影响公共决策的意愿。随着媒体舆论日益自由化、网络时代的到来,民意也在客观上极大的影响着往日相对封闭的司法领域。为了实现自身的利益最大化,影响公共政策的民意可能带有偏私性,这种偏私性对于立法、审判都是极为不利的。因此,对于民意和民意沟通机制的分析和构建,对于司法领域,具有重要而深远的意义。

一、时代呼唤民意的表达

民意的爆炸式呈现和表达,不是一朝一夕的现象,而是受到物质条件和时代发展的制约,建立于经济、经济、文化制度的变幻更迭,逐渐展现。

(一)计划经济体制下民意沟通机制阙失的原因

计划经济条件下,经济主体缺乏独立性,必然导致经济的一元性,经济的一元性又导致了政治与文化上的一元性。惟一的“最终决策者”即是中央政府,除中央政府之外的集体、个人,扮演了“最终决策”的执行者、遵守者;在此种制度和文化的双重制约下,个人利益让位于集体利益、国家利益,缺乏完整性和独立性,缺乏个人利益表达的权利、主体和途径。在这种情形下,民意沟通机制缺乏生长的需求和土壤。

(二)市场经济条件下民意沟通机制建立的合理性和必要性

亨廷顿指出,“六十年代和七十年代的威权政权几乎毫无例外地被迫去把政绩当作合法性的主要来源之一如果不是惟一来源的话”。“为了换取民众的支持,威权政权的领袖们往注被迫作出尽快提高人民生活水平的承诺,而且他们还要反复强调这种经济增长是在其他政权领导下根本无法实现的。”[1] 西方的政治党派为什么要做出这样那样的承诺费力争取民众的支持?这是因为,人民的授权是政府存在的根基,哪个政治党派可以取得执政权,完全取决于民意;民主政治离不开民意表达和沟通,国家的治理是民意沟通的最终成果。在亚里斯多德《政治学》和马基雅维利《君主论》中,都高度评价了民意表达的重要意义。

改革开放以来,中国开始大力发展市场经济,特别是从十四大以来,中共中央明确提出了建立社会主义市场经济的号召与规划。随着社会经济体制发生巨大变革,社会主体也顺应改革的浪潮,在社会经济生活中扮演的角色产生巨变:脱离了“一大二公”、“大锅饭”计划经济体制,个人收益和个人付出挂钩。利益的多元化表现在民意上就是众说纷纭,为了自身利益,市场主体就必须通过民意表达来影响公共政策,从而实现自身的利益最大化。市场经济为民意的表达和生长提供了土壤,而随着市场经济的进一步发展,民意表达将成为每一个普通公民的需求。

作为一个以执政为民作为治国理念的现代执政党,高度尊重民意正是中国共产党执政为民的基本前提,是中国社会进步和政治文明发展的重要体现。“现代民主的产生以国家与社会二元分化为前提,但其成长却有赖于两者之间的协调、平衡或合作,公共生活由此产生。所以,民主的成长,不仅需要制度建构,而且需要公共生活的建构。”[2]十七大报告特别强调了民众的表达权问题,“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”[3]因此,建立顺畅、高效的民意沟通机制,是政治稳定、国家和谐的重要保障。

二、民意的维度

古今中外有很多学者对于民意的内涵、外延作出了深入浅出的探讨。为着分析民意对于司法领域的作用,之前的分析有些过于狭隘,有些过于宽泛,因此应当有相应的考量,从而得出符合分析目的的类分。

()民意界定

我国学者探讨民意问题时,一般将民意界定为:得到表达的、正义的、集团化的、主导性的群体意志的集合[4]。这些实际上是狭义的民意概念,如果在构建沟通机制时仅仅看到这些外化的、集团倾向性的“民意”,那么那些个人的、少数人的、未得到有效表达的“民意”如何处理?事实上,未经表达的民意也需要尊重,挖掘这些潜在的民意正是民意沟通机制的功能。因此,完善的沟通机制不能建立在狭义的民意概念上,必须探讨广义民意概念。广义的民意,应当是指民众与公共领域相关,影响公共政策的制定和执行的意志,是个人意志、集团意志和公共意志的统一,包含了少数和多数、公开与潜在、正义与非正义的民意。由此可知,民意具有现实性、广泛性、复杂性、倾向性、社会性、系统性与可知性等特征。

()民意的维度

1.个人意志。个人意志也就是个别意志,代表了社会最基层主体的意志,表现为纯粹的私益性,代表着最自我、最个性化的意志。

    2.集团意志。当数个公民形成集团的时候,为了集团的维系和发展,就会约定产生集团意志,这种集团意志对其成员来说成了公意,而对国家和社会来说则是个别意志。当这种集团意志和公共意志冲突的时候,集团成员往往会以牺牲大集体的利益,来满足本集团利益,因此集团利益从根本上说也具有相对偏私性。

3.公共意志。 所谓公共意志,必须“永远以公共利益为依归”,公意就是“公共的大我”的意志。公共的大我就是在社会公约基础上结成共同体的“一瞬间,这一结合行为就产生了一个道德的与集体的共同体,以代替每个订约者的个人;组成共同体的成员数目就等于大会中所有的票数,而共同体就是以这同一个行为获得了它的统一性、它的公共的大我、它的生命和它的意志。”[5]因此,公共意志不是个人意志和各个集团意志的简单相加,而是各个主体意志的统和。个人和集团舍弃部分私益,互相达成某种契约,来换取整个社会的衡平,此时这种置于私益之上的最高意志,即是公共意志。

三、民意沟通机制及其环节对于司法领域的作用分析

自由、平等、民主,作为社会正义的内涵,为现代社会所普遍尊崇,也是现代政治核心价值的基本构成要素。民意表达与自由、平等、民主及正义密不可分,不可须臾分离。因此,充分的民意表达也是现代政治和现代法治社会所追求的价值构成。

民意沟通机制就是民意通过一定途径达到收集方的途径和方法。民意的传递,可分为正式、非正式途径,合法、非法方式,个体、集体形式,主动收集与被动接受等等途径和方式。民意沟通的过程一般可分为民意呈现、民意传达、甄别归类、民意处置和应用、效果反馈五个环节。正是民意的呈现——传达——甄选——处置——反馈这一过程螺旋上升式的进行,推动着我国的法制化进程。以下从民意传达、甄别归类、民意处置和应用、效果反馈这些关键环节入手,着重分析民意机制的微观运行对于立法、审判领域的影响。

(一)民意的传达——信访和法治的关系

民意传达的路径,应当说还是比较丰富的,非正式途径包括:民意调查、群众自治组织和社团、传统媒体和新兴媒体。正式途径一般包括:代议制度(在我国指人民代表大会制度)、信访制度。站在司法角度,笔者认为,中国的信访制度在多种传达路径中是较为特殊的,既作用巨大,又极具争议,学者们总是争论:信访是否属于人治?法治是否排斥信访?

根据国务院2005年公布的“信访条例”,信访“是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。”从定义上看,信访并不是解决问题的终端,民众通过信访,引起更高一级行政权力的重视,从而对基层或者下级职能部门施压,获得问题的解决,因此从性质上定义,信访可以看作民意沟通的传达环节。信访制度作为一种中国特色的民意传递手段,能有力推动社会冲突问题的妥善解决,对社会冲突解决机制具有其特定的功能和价值。事实上,在世界范围内,类似信访的现象在各国普遍存在[6],中国信访的规模与能量更是无与伦比,一直承载着巨大的民意表达任务。信访和法治,这两种矛盾解决方式,相生相息,既有融洽的一面,又时时冲突。

1.法治并不排斥信访,信访也不必然是人治。在一个现代社会体系中,社会冲突和矛盾不可避免。社会控制的最基本任务,就是应对冲突、缓解社会矛盾。单一的方式难以解决复杂的社会问题,面对复杂的社会冲突和矛盾,调控手段和解决方式也必然是多元化的。在中国这样一个具有鲜明文化特色的国家中,信访制度不仅具有权利救济的意义,同时被赋予了监督、制约国家权力的功能。因此,即使我们已经走向了法治,信访作为公民的权利表达机制一定在法治中有自己的位置。

2.大量涉诉信访的存在,严重削弱司法权威。现代政治原理表明,司法部门与政府应当是相对独立的,司法独立是现代法制理论的基石。因为传统文化的根深蒂固和法制发展的滞后,我们今天的司法工作确实存在着种种问题,但是从本质上来说,这些问题的纠正不应该是政府的职能。为着公正和效率的目的,中国诉讼审级制度规定了二审裁决为终审裁决;然而,同一纠纷,走信访途径却仿佛可以永无止境,从区县一级直至中央,这是对二审终审制度的极大破坏。从另一个层面上讲,与政府的行政裁决相比,法律应当具有更高的权威。行政机关无论是否解决上访者的诉求,都极其矛盾,不解决,民意无法得到有效反馈和处理;解决了,又将司法权威置于一个尴尬的地位。

从长远来看,信访制度是适应中国社会转型期暂时性的民意表达制度,终将被更为合理有效的长效机制所取代。在找寻信访替代机制时,西方的议会监察专员制度较有借鉴意义。议会监察专员制度是西方国家所采用的较为成功的司法救济机制,从机构性质上看,既不属行政部门,也不属司法部门,而是议会的一个直属机构,拥有超越行政与司法的权威,可以依法实现信访的功能[7]。在中国,司法公正问题的救济,应当是人大的职责,而不是政府。在涉讼的信访案件,终究应当由人大或人大直接授权的部门来解决。

(二)民意的甄别、处置和应用——民意经由个案进入司法审判领域

在司法领域,个人意志、集团意志和公共意志三者皆不可忽视。就个案而言,公民或单位作为当事人提起诉讼,肯定是个人意志或集团意志的最直接表达,法院作出的判决可以看作是对其意志的处置。在这种诉讼关系中,当事人和法院之间的民意沟通最为简单、直接、单维度,法院作出判决,仅仅依据事实和法律,不会因为个人意志或集团意志而改变。但是民意一旦上升到公共意志的层面,法院审判工作就易受到民意的评价,甚至左右。这方面的例子比比皆是。

一个相对正面的例子是,山西籍打工者许霆利用银行ATM机程序错误,提取了不属于自己的17余万元,于2007年被广州市中院一审判处无期徒刑,后上诉至高院。在一审宣判之前,许霆案并没有引起人们的广泛关注,宣判后引起了媒体广泛报道和法律界人士的多钟质疑,加上网络舆论汹涌之势,充分展现了专家的质疑和普通民众所表达的吃惊。法律界人士认为,在ATM机出错的前提下,判决徐霆无期徒刑量刑过重;民众普遍认为ATM机吞卡、少出钱是“离柜概不负责”,而许霆因银行设备故障不当取得钱款却要判决无期,是强势集团和弱势个体间权利义务的失衡;甚至之后两会期间,仍有不少人大代表和政协委员为徐霆“申冤”。网民们真正关心的并非是许霆个人的命运,实质关注的是社会的公平正义。随着法律公平性、公民人身权利等持续的争论,许霆案被广州市中级人民法院重新宣判,“如果依据法定量刑幅度就低判处无期徒刑仍不符合罪责刑相适应原则”为由,改为判处有期徒刑5年,并2万元罚金。

在笔者看来,二审判决是符合罪责刑相适应原则、量刑和社会危害性相适应的判决。对于许霆案个案来说,正是民意的表达、传递、应用等各个环节运行良好,公共意志起到了正面的监督、推动作用,对合理判决的产生功不可没。

良好的民意沟通机制,有助于法院作出公正裁判,但是如果有,某个环节出现了阙失,却会导致民意极大误导司法,导致冤假错案的产生。佘祥林案件就是“民意杀人”的典型案例。在“佘祥林杀妻案”发生时,当地群众群情激愤,要求严惩“杀人凶手”;二审期间,“受害人”家属组团上访并组织了220名当地群众联名签名上书要求对佘祥林从速处决;当地媒体也进行了一面倒的报道,要求严惩凶杀;加上领导限期破案的严令,给办案司法人员造成了巨大的压力。为了“顺应民意”,按照“疑罪从无”原则,本应按事实不清、证据不足无罪释放的佘祥林被“疑罪轻判”,以故意杀人罪判处有期15年。而当佘祥林的妻子重新出现后,全国各地的媒体又纷纷进行报道,舆论口诛笔伐,佘祥林在最短的时间内被无罪释放并顺利拿到国家赔偿金。

审判活动不可能独立于社会生活之外,因为其原本就是“法制的一个环节,是法治的一个部分,是社会的一个领域”[8],法院正是裁判社会纠纷、维护社会正义的主体之一。正因为民意的左右,许霆案和佘祥林案都出现了戏剧化的转折。“成也萧何,败也萧何”,民意可以如此左右个人命运,不能不让司法者警醒。从总体上说,民意是一种朴素的生活逻辑,集中体现了实体优于程序、道德优于法律、合理性优于合法性的观念;但是法院审判工作在法律语言、法律知识、法律技术、法律信仰和法律伦理等方面要求极高,专业性、技术性极强,普通民众由于受制于法律素养的限制,所表现出的意志不一定符合法律原则和逻辑,因此,对于法院审判工作来说,民意的存在是一把双刃剑。而审判活动中,民意沟通机制是否良性运行,决定了民意对审判结果所起影响是积极抑或消极。

从民意沟通机制的五个环节——民意呈现、民意传达、甄别归类、民意处置和应用、效果反馈审视,上述两案中,民意都得到了充分的呈现、传达,民众对于裁判结果也是满意的,因此,“民意呈现、民意传达、效果反馈”环节没有太大疑问。“甄别归类、民意处置和应用”才是民意导入、左右裁判结果的两个关键环节。在争议出现后,承载各种争点的媒体都标榜自身的中立,但事实上媒体及观点表达者们都带着潜在特定的倾向,也对客体有选择的呈现,难以做到真正的客观。这就需要民意接收方作出严谨的甄选和应用。佘祥林案,正是因为司法机关不经甄选,对愤慨的“民意”盲目接纳,而忽略了此种民意和刑罚最基本原则相违背的事实;在审判环节又罔顾证据不足、事实不清,顺应“民意”,作出了枉曲的裁判。在许霆案中,二审法院正确甄别民众对于一审判决的意见,而不是一味遵从;在作出裁判时,既合理参考民意,又严格遵照刑法定罪量刑规定。

因此,民意沟通机制要真正有利于法院公正裁判的作出,应当理顺、严管重点环节——甄别归类环节、民意处置和应用环节。民意类型主要分为以下四种:①谩骂型;②忧虑和失望型;③质疑、分析和陈述事实型;④建议型。个案中的民意往往是激愤、易变的,偏重于前两种,导致的后果是法律的任意性,因此,对于情绪化、非理性的民意是否采纳要谨慎对待。正确甄选民意的原则应当是“审视”而非“忽视”,“听得”而非“听从”,甄选出建设性的理性意见、建议予以采纳;法官在将民意导入裁判过程中可以考虑到民意的因素,但是民意绝不该是作出裁判的决定因素,案件的审判,既要听得民众的意见,又要与民意应该保持“安全”的距离。

(三)民意的反馈和常态化——立法对民意的回应

聚集性的民意形成和表达,为私利,或者公义,在个人愿望得到满足或公义得到实现后,民众情绪得到暂时缓解;一旦民意不被承认、得不到“妥善”的解决,抗议声会更大。民众的赞许,可能使民意沟通程序的暂时终结;民众的反对,将引发新一轮的传达——甄选——处置——反馈,直至得到满意的解决方案。民意对公共决策的种种态度,就是民意沟通机制的反馈。

针对民众的反馈信息,民意接受方应当采取相应的措施:针对抗议,可以采取新的措施;如果典型个案或者多起类似个案的解决方式获得公众赞同,那可以考虑将此种良好解决方式固定下来。问题单个解决是效率底下的体现。从这个角度来讲,立法,不吝是实现解决方式常态化的最佳方案。

如上所述,民意应当包括上文所述个人意志、集团意志和公共意志,但是对于公正的立法者来说,为了避免法律出现偏私性,公共意志应当是制定法律时惟一的“正当考量因素”,而非个人意志或集团意志。

“孙志刚案”,可以说是民意沟通机制运作从而影响立法的典型案例。湖北大学毕业生孙志刚到广东打工,2003317日,他因为没有暂住证而被带至广州的黄村街派出所,后被转送至市收容站,但在收容期间却遭到无故毒打,最终致其惨死,死时27岁。后经《南方都市报》记者跟踪采访,以《被收容者孙志刚之死》为题披露了孙志刚惨死一个多月却无人过问的情况。后此文被人民网等各大网站转载,中央和地方的官方媒体、民间主流媒体争相报道,立即引起了网民的强烈反响,著名作家、大学教授等纷纷撰文表示愤慨。在各媒体和部分法学界人士的推动下,仅仅事隔两个月,国务院在620日宣布废除实行20多年的“收容遣送制度”,同时公布《城市生活无着者流浪乞讨人员救济管理办法》。

在民意推动下,一部旧法就此废止,一部新法就此催生。民意,为推动新法的出台发挥了主推手的作用,“孙志刚案”也成为了公共意志和立法机关良性沟通产生正面结果的典型案例。去年,几起恶性酒后驾车事故引起的是否增加“酒后驾车罪”的争论,无论最终结果怎样,都显示出民意有参与立法的意愿,而且随着民众理性程度和法律素养的提高,有些意见确实具有相当参考价值。况且,立法者的使命就是“为民立法、立法为民”,立法职权本就不得违背民意而滥用。立法要真正体现公共意志,没有“硬伤”是前提。这就需要完善两个具体方面的工作:①民意的有效收集。个案的处理结果和方式不可能不加修改的直接变为法律,法律法规的出台,涉及公共利益,要避免为个人意志或者集团意志左右,这就需要收集更充分、有效的公众意见,体现最广泛的公共意志。国内外采取较多的民意听取形式主要有立法计划(规划)公开征求意见、法律(法规)草案公开征求意见和立法听证会等。②法理、立法技术的运用。具体的法条不是民意的简单堆叠,而是需要具有专业能力的立法者运用专业的法律技术,提炼、抽象,使之成为具有宽广的适用领域。

四、对法院完善民意沟通机制的思考和建议

30多年来,以法律移植为主的外发型法制现代化方式,导致了法律与社会的疏离,民众对法律不亲近,觉得法律和司法机关“与世隔绝、神秘化、冷漠化、高傲化”[9]。云南“躲猫猫”事件、杭州“70码”事件、许霆案、佘祥林案……随着传统媒体的独立化和网络时代的到来,民众对于司法公正的质疑甚嚣尘上,法律与社会的隔阂更加显现。面对这些尴尬,作为法律人的我们如何自处?法律思维总是为法律人津津乐道,但是如果按照僵硬的思维、死板的逻辑得出与民众的普通思维相悖的结论的话,藐视民众意愿的话,无疑会使民众失望而产生对法律的不信任。因此,重视民意,畅通民意沟通机制,对于法院审判工作来说,可以从多方面作出尝试,以期完善民意沟通机制,给予民意更为宽广有效的表达渠道。

1.让民众有更多的机会参与司法,要扩大审判信息公开的范围,对于不涉及国家安全、个人隐私、商业秘密的案件可以实现网上信息公开,让民众有参与和表达意见的媒介;简化公民旁听审判活动的手续,近距离了解司法、亲近司法。

2.要建立相应的补偿机制。民众参与司法活动,献言献策,不必然和个人具体利益有关联,更多的是一种对于社会公平的关心,是有利于公共利益的行为,对合理有效的建议作出奖励,有利于鼓励民众更积极的参与。

3. 变被动接受为主动收集。审判机关可以通过定期、不定期的走访、抽样调查获取相关民众对于审判工作的满意度、建议,或者对于法律法规的想法意见。主动的工作,可以获得民众好感,更易获取第一手信息资料,有利于今后审判工作的展开。

4.加强与民间组织、研究机构的沟通和联系。单个的民众可能受到法学知识、科学素养、语言能力或者私人利益的局限,难以对个案作出正确、公正的意见表达。但是,日益蓬勃的民间组织、研究机构却应当是促进法院广泛收集有效民意,和民众取得良好互动的极佳途径。尤其是随着生物、医疗、互联网等科技的日新月异,法院在承担繁重审判任务的同时,几乎不可能在其他领域做到精、专、通。但是此类案件审判时又需要相关专业知识,此时,民间组织和研究机构应当说是咨询意见极佳对象,有助于案件审判的正确和公正。



*无锡市惠山区人民法院法官。

[1] 塞缪尔·亨廷顿:《第三波—20世纪后期民主化浪潮》,上海三联书店出版社1998年版,第59页。

[2] 林尚立:《有机的公共生活:从责任建构民主》,载于《社会》2006年第3期。

[3] 胡锦涛:《在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》,载于人民网《十七大专题报告》。

[4] 喻国明:“民意,又称民心、公意,是社会上大多数成员对与其相关的公共对象或现象所持有的大体相近的意见、情感和行为倾向的总称。” 喻国明:《解构民意—一个舆论学者的实证研究》,华夏出版社2001年版,第9页。

程世寿:“民意是人民意识、精神、愿望和意志的总和,作为社会真理的坐标,是判定社会问题真理性的尺度。” 载于程世寿:《公共舆论学》,华中科技大学出版社2003年版,第123页。

刘建明:“民意是人民意识、精神、愿望和意志的总合,是社会的主导意见。”载于刘建明:《穿越舆论隧道:社会力学的若干定律》,中央党校出版社2000年版,第170页。

吴顺长:“民意不单单是人民范畴中某个群体或某个个体的政治主张和思想愿望,而是人民这个集合体的意向趋势,它所反映的总是社会上绝大多数人的共同意志。”载于吴顺长:《民意学》,天津人民出版社1991年版第7页。

[5] 卢梭:《社会契约论》,商务印书馆2005年版,第21页。

[6] 比如前苏联的“信访制度”就是苏维埃政权成立以后,列宁一手创立的,其主要举措包括采取多种渠道处理群众的信访问题;成立人民委员会接待室;全面建立接待群众来访制度等。此种观点散见于《列宁全集》第29卷,人民山版社1984年版。

[7] 孔祥仁:《行政监察专员制度》,载于《中国监察》1999年第5期。

[8] 信春鹰,李林:《依法治国与司法改革》,中国法制出版社1999年版,第35页。

[9] 孙立平:《断裂:20世纪90年代以来的中国社会》,社会科学文献出版社2003年版,第1-19页。

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