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基层法院的使命与基层法院的改革[1]

作者:褚红军  发布时间:2010-06-07 13:33:11


 

                                               褚红军[2]

 

[内容摘要]法院层级不同,其功能或使命亦不同。基层法院的功能或使命在于解决纠纷,且其面对的纠纷及其解决纠纷的方式也有自身的特点。因此,基层法院的组织结构和法官制度也应不同于上级法院。

 

在我国,基层法院是县级国家权力机构中独立行使司法审判权并居于法院体系中最低位阶的司法系统,享有绝大多数案件的初审权。据统计,基层法院审判案件的数量占全国法院审判案件总数的80%以上,基层法院的工作人员占全国法院系统工作人员的80%以上。因而“中国司法系统的基础是3100多个基层人民法院。”[3]同时,相对于上级法院而言,基层法院与社会的距离最近、接触最为直接,基层法院的队伍状况和工作质量如何,对人民法院和法官的整体形象,对法院的整体工作水平,起着举足轻重的作用。坚持以基层为重点,立足基层、关注基层、深入研究和解决基层法院改革和发展中的困难和问题,是提高人民法院司法能力、提升人民法院司法形象的关键。有鉴于此,本文从比较法和实证的视角,对基层法院的功能、基层法院处理的案件特点及其纠纷处理方式、基层法院的机构设置和基层法院的法官制度等基本问题进行了初步探讨。

一、基层法院的功能考察

功能或任务不同,决定了某一机构的资源配置及其运作方式上的不同,也决定了完成或承担这一使命的人员素质和能力上的不同要求。因此,对基层法院所有问题的考察应当首先从基层法院的功能或任务着手。

关于法院的功能,人们有多种理解和解释。这种不同,源于中西方之间关于法院功能的观念、文化上的冲突,也源于传统法院向现代法院演进,以及法院功能的扩展而带来的人们在认识上的差距。有的认为,解决纠纷是现代法院的基本功能,而控制社会、制约权力、解释法律则是其延伸功能[4]。有的认为,现代法院的功能体现在解决纠纷、配置权力、维护法律统一这三个方面[5]。有的认为,设置司法功能的唯一目的在于解决纠纷,稳定社会[6]。还有一种观点认为,司法不仅仅在解决争议上发挥功能,而且还施展着维护分权体制的宪政功能[7]。马克思在分析法律时曾经指出,法律就是将现状加以神圣化,“而只要现状的基础即作为现状的基础的关系的不断再生产,随着时间的推移,取得了有规则的和有秩序的形式,这种(将现状神圣化的)情况就会发生”[8]。从清末开始,中国建立西方式的现代型司法制度不过近百年,作为一种新兴的机构,其功能与社会现实的需求相关联,也与不同时期的国家政治权力配置以及社会治理结构中的职能分工息息相关。基于这样的认识,笔者认为,目前我国的法院主要具有以下三项功能:

1.解决具体纠纷。任何法院制度无论传统还是现代法院,都以解决纠纷为直接功能。日本法学家棚獭孝雄曾经说过,“作为法律学家主要研究对象之一的审判制度,其首要任务就是纠纷的解决。”[9]。卢埃林更深刻指出,解决争端是法院最为重要的职能,并始终为其它功能的实施创造条件[10]。两大法系司法运作的理念和程式虽然呈现两种不同风格,但其解决纠纷的本质却是殊途同归。因此,解决纠纷是法院制度的普遍特征,它构成法院制度产生的基础、运作的主要内容和直接任务。质言之,解决纠纷乃是包括基层法院在内的我国法院系统的首要功能和任务。

2.稳定社会秩序。社会稳定,是指一个社会的政治、经济等社会要素,处于协调平衡状态,不出现根本的破坏性的变化。作为一种社会状态和政治理想,稳定不是某个社会、某些个人的特殊追求,而是一切社会和政治家努力实现的目标。党的十五大报告中指出:“在社会主义的初级阶段,正确处理改革、发展同稳定的关系,保持稳定的政治环境和社会秩序,具有极端重要的意义。没有稳定,什么事也干不成”。作为行使司法权的国家机关,法院通过具体的纠纷解决而建立并维护一套旨在影响当下案件当事人和其他人的未来行为的规则,从而达到稳定社会秩序的目的。正如庞德所指出的那样,法院具有控制社会的功能,其实质在于维护社会秩序的政治权威,通过运用作为社会控制的手段或方法之法律,对每个人所施加的压力迫使他自己行为维护文明社会并阻止他从事反社会行为[11]。尤其是正处于深刻社会转型期的中国,人民法院通过对个案的处理不但解决纠纷,更重要的是由此对社会大众起到对法治的宣教引导作用,逐步确立起法治社会的规则意识。我们所强调的审判的法律效果与社会效果相统一的审判指导思想,正是对法院稳定社会秩序这一社会功能或者说是政治要求的集中反映。 

3.规制行政权。司法权原本被认为是国家权力中最弱的一种,相对于立法和行政权来说,它无力与之相抗衡,处于弱势的地位。汉密尔顿和孟德斯鸠都认为:“司法机关为分立的三权中最弱的一个。”[12]随着三权分立由一种政治理念转化为治国实践,通过司法权对立法权和行政权进行制约的机制在资本主义国家逐渐发展起来。1803年,通过对马伯里诉麦迪逊一案的审理,美国联邦法院确立了对联邦立法机关的司法审查权。如果法院认为其行为与宪法相抵触,便可宣布其为无效。德国设立有联邦宪法法院和州宪法法院,分别对联邦和本州宪法问题行使司法审查权。法国除设立宪法委员会行使违宪审查权外,还专设行政法院系统,行使内容广泛的行政裁判权。我国实行人民代表大会制的政治体制,法院由人民代表大会产生并对人大负责。在人大会议期间,法院要向人大报告工作。人大闭会期间,常委会也采取种种措施对司法机关的工作加以监督。作为权力机关,人民代表大会对法院的监督是单向的,我国法院不具有对立法机关的审查权。行政法治是依法治国的核心问题。理论和经验均表明,“司法审查是法院监督行政机关遵守法律的有力工具”[13]。我国法院对行政权的规制仅仅通过行政诉讼的方式有限实现。通过对具体行政行为合法性的审查,使行政权行使的恣意性受到控制,从而达到权力的平衡。但由于未将抽象行政行为纳入司法审查的范围,从而使最为重要的一个行政领域缺少常规的法律监控。在基层,深为人们所诟病的乱收费、乱罚款以及农民负担过重等问题,无疑是行政机关抽象和具体行政行为的共同违法,就此对某一具体行政违法行为的纠正显然并不能使问题彻底解决。从实际的司法运作情况来看,行政诉讼案件数量很小。如全国法院2004年新收一审行政案件92613件,只占受理一审案件总数5072881件的1.83%。[14]江苏省全省法院2003年共受理一审行政诉讼案件4500件,尚不到全部诉讼案件364934件的1.3%;无锡市两级法院2003年共受理行政诉讼案件217件,只占全部案件64519件的0.34%。相反,非诉行政执行案件比例不小,法院往往是行政机关行政决定的强制执行者。更为重要的是,由于众所周知的体制性因素,法院的人财物均控制在地方政府之手,对有限的行政诉讼案件,法院往往也难以独立地审理和裁判。[15]法院通过司法手段对行政权的规制功能作用其实非常有限。

就上述三种功能任务间的关系而言,纠纷解决功能是法院的基本功能,后两种功能是纠纷解决功能发挥至理想状态下的效果或引伸功能。换言之,稳定社会秩序和规制行政权功能必须依靠审理具体案件来实现。纠纷解决属于司法职能,而稳定社会和规制行政权则属于司法的社会政治功能。“争议的解决是司法体系的首要职能”,而“法院是为了解决争议而设立的机构”。[16]纠纷解决和司法裁判是司法职能天然的最本质含义。所谓纠纷解决功能,乃是一套定纷止争机制的功效及价值,其意旨在于对个案进行公正的司法处理,实现司法对社会冲突和民间纠纷的最终解决的理想。[17]

上述法院的基本功能是从法院机构的整体而言的。而不同级别的法院,其职能或任务是有区别的,或者说其侧重点是不同的。

从现行法律规定来看,最高法院有四个主要职能:审判、法院系统的管理、司法解释和立法。但归纳起来,最高法院的司法功能其实主要有二,一是纠纷解决功能,二是法制统一功能。但其纠纷解决主要是针对刑事死刑复核案件、重大疑难民事经济行政案件,面窄量小。而且,基于最高法院终极和统一的运作理念,纠纷解决过程实际上也与法制统一功能息息相关,其实质也是为了维护国家法制统一。从这个意义上说,最高法院的最主要功能是法制统一功能而不是纠纷解决功能。

高级法院和中级法院的司法功能,兼具纠纷解决和对辖区内下级法院的管理(包括业务指导)两项基本功能。高、中级法院审理的案件中,上诉或抗诉案件的比例大于一审案件。以江苏省高级人民法院为例,2004年共受理各类案件3107件(含上年度旧存案件),其中,一审案件只有40件,其余全部为二审案件。[18]高、中级法院对辖区内下级法院的管理和审判监督是其重要的职能,主要是通过发布信息、召开会议、监督检查、司法培训、参与下级法院审判人员的任命[19]、审理二审、申诉再审案件、接受下级法院的案件请示等方式来实现这些职能。而基层法院的主要职能是审判民商事、行政和刑事的一审案件,纠纷解决是其根本任务。虽然基层法院也要进行审判管理,但仅限于本法院内部。审判管理的目的也是为了保证办案的质量与效率,是服务于纠纷解决目标的。司法实践中案件分布情况也充分说明了这一点。以江苏省为例,1999年至2003年,全省基层法院共新收各类诉讼案件1637130件,审结1625368件,分别占全省新收诉讼案件总数和审结案件总数的89.96%和89.24%;新收执行案件924449件,执结936671件,分别占全省新收执行案件总数和执结案件总数的95.83%和93.92%。[20]2003年,全国地方法院共审结各类案件5687905件,以80%来计算,则全国基层法院全年审结的案件约达450万件。根据这一事实,可以毫不夸张地说,法院的纠纷解决功能主要是由基层法院来实现的。

二、基层法院面对的纠纷及其解决方式

既然基层法院的使命主要是纠纷的解决,那么,基层法院面临的纠纷具有什么样的特点,则是我们考察基层法院面临问题的第二个基点。

(一)基层法院所受理的案件特点

1、从案件类型结构上看,民事案件占法院受理案件的绝大多数。就全国各级法院而言,2004年全国法院共受理刑事、民事、行政一审案件5072881件,其中,民事收案4332727件,占85.41%。法院级别越低,民事案件所占比重越高。从江苏省来看,1999年至2003年,全省基层法院共新收民商事案件1438659件,占基层法院新收案件总数的87.88%。[21]从无锡市来看, 94%以上属于民商事案件。

2、从认定事实、适用法律的难易程度上看,简易案件占大多数,约占基层法院所受理民事案件的80%以上。这些案件案情不很复杂,诉讼标的较小,适用法律的难度不大,因而,实践中多采用简易程序审理。以江苏省为例,1999年至2004年的六年中,全省基层法院适用简易程序审理民事案件的比例始终保持在80%左右,就说明了这一点。

3、基层法院受理的案件大多都是与人民群众日常生活密切相关的案件,裁判结果直接关系到基层社会广大群众的切身利益。基层法院受理的案件,都是婚丧嫁娶、衣食住行、生产经营等生产生活中引发的纠纷。这从案件种类的比例结构上得到佐证。从全国各级法院的情况看,民事案件的比例分别是:(1)各类合同纠纷占51.88%,比例最高,且多表现为小额债务纠纷。(2)婚姻家庭、继承纠纷。包括夫妻、婆媳、兄弟姐妹、父母子女、恋爱双方等因婚姻、家庭、赡养抚养扶养、继承等问题而发生的纠纷,占26.81%。(3)权属、侵权案件占21.31%。特别是《道路交通安全法》从2004年5月1日实施以后,公安交警部门的调解不再是交通事故处理的必经程序,当事人可以直接诉至法院,交通事故损害赔偿纠纷案件大幅度上升。

4、群体性纠纷频发,案件处理难度增大。近年来,医疗损害赔偿纠纷、道路交通事故损害赔偿纠纷、环境污染损害赔偿纠纷、劳动争议、拖欠农民工工资和工程款纠纷、土地征用补偿纠纷、拆迁安置纠纷等案件的发案数不断上升,土地征用、拆迁安置、环境污染引发的矛盾更呈现出向群体性行政纠纷发展的趋势。这些案件的法律关系往往并不复杂,但涉及面广、社会影响大、当事人之间的矛盾更趋尖锐、情绪更加对立,处理稍有不慎,就可能引发群体性事件。而最传统的恋爱婚姻纠纷,处理难度也在加大,处理不好,还可能引发刑事案件。

(二)基层法院在纠纷解决方面的特点

一是广泛适用简易程序。从江苏省的统计数据来看,1999年至2003年,全省基层法院适用简易程序审结各类案件共120.46万件,其中,民事案件112.43万件,占93.33%。这表明在三大诉讼中,简易程序的适用对象集中在民事案件。就民事诉讼本身而言,简易程序的适用比例大大超过普通程序。1999年至2003年,江苏全省基层法院共受理民事案件1438659件,审结1425625件,其中适用简易程序1124302件,占78.86%。[22]简易程序适用的案件类型从传统的婚姻家庭继承、赡养扶养、债务纠纷、合同纠纷等案件,已扩展到股权转让、企业改制等新类型商事案件。但是,我国民事诉讼法关于简易程序的设计仍然繁琐复杂,环节过多,特别是送达、期间、庭审程序、裁判文书的规定,没有体现程序的简易性,实际上是独任制审判模式下的普通程序,严重制约了审判效率的提高。有必要通过修改立法进一步简化简易程序。

二是注重调解。寻求纠纷的彻底解决,做到“案了事了”,避免当事人就同一案件反复纠缠,上诉申诉上访,成为基层法院审判工作追求的目标之一。为此,他们不但将调解工作贯穿于案件审理的全过程,而且,在执行工作中,也始终坚持运用执行和解方式寻求纠纷的实际解决。有的法院还设有专职的调解法官。许多法官在日常实践中总结出了不少行之有效的调解方法和经验。1999年至2003年的五年中,江苏全省基层法院共审结刑事、民事、行政诉讼案件1625368件,调解结案的共476261件,调解率为29.3%。民事案件的调解结案率最高,达到32.93%,刑事案件为2.56%,行政案件为0.29%。另外,基层法院还经常用调解的工作方式促成当事人之间达成执行和解协议。如江苏全省基层法院1999年至2003年,共执结案件965971件,其中通过调解促成执行和解的12790件,占1.32%。[23]其实,调解结案率远不止如此,绝大多数撤诉案件是法官做了大量调解工作后,当事人权衡利弊或自行和解后才撤诉的。

三是关注实体处理结果。存在决定意识。面对一个尚难以用纯规则的现代方式解决纠纷的基层社会环境,基层的法官们在严格适用法律与彻底解决纠纷之间艰难地寻找有机结合点,形成了比较独特的思维模式和工作方式。其一,重点关注实体结果。基层法官所面对的多数当事人不太懂得和不太理解程序的含义、程序的正当性等现代法律要求和程序法的基本内容,不太习惯按照法律的方式解决问题,他们所要求的就是法院“给个说法”,对“事情(即纷争)有个了断”,也就是要解决问题。在他们看来,对就是对,错就是错,只是一个判断。而以一套严格的程序来实现这一判断则很繁琐也完全不必要,甚而至于,将严格的程序视为法官的故意刁难。这就使得基层法官自觉不自觉地把司法活动的关注点放在实体问题的解决上。用一位人民法庭庭长的话说,在法庭办案,“出发点在于解决老百姓的实际问题,大事化小,小事化了,彻底解决纠纷。因为实体的结果是当事人评价法官公正与否的主要的甚至是唯一的标准”。所以,基层法院的法官一般不强迫申请执行人举证或提供被执行人的财产线索,借此把债权不能实现的风险全部推到债权人身上,而是积极主动查找线索,千方百计将案件执行完毕。如开设执行110电话,建立执行联络员制度,在报纸、电视等媒体上公布被执行人未自觉履行法院判决等相关信息,向社会悬赏提供被执行人的财产线索,等等。其二,更加注重客观事实。基层法院办理的案件绝大多数是婚姻家庭、债务纠纷、损害赔偿等案件,一般不存在法律适用上的疑难和争论。这些生活中的琐事更多地纠缠于事件的细枝末节,当事人缺乏现代诉讼的证据规则意识,且根深蒂固地认为法官应当为民作主,有责任查清事实。否则,就认为是法官无能或是办错案了。而且,有很多案件当事人请不起律师,得不到律师的帮助。这就使得基层法官不得不更多地主动调查取证,尽量地还原案件事实,而不是被动地审查当事人提供的证据,消极地居中裁判,更多地运用地方知识和生活经验对事实作出判断,而不是严格遵循证据规则形成对法律事实的认定。天长日久的历练,使得基层法院的法官在认定案件事实方面经验丰富,方法独到。其三,主动抓核心争议。在熟人社会的纠纷中,一个纠纷的引发往往是一系列小事累积起来的结果,只有抓住了实质性争议,才能一劳永逸地解决矛盾。因此,基层法官在办案过程中往往直奔主题,而不纠缠于细枝末节;常常不严格坚持“不告不理”的原则,而是主动查找、干预一些对于解决纠纷有重大意义的问题,积极行使释明权,引导当事人诉讼,而不是充当消极的中立裁判者。

第四,注重做好庭审以外的工作。即在庭审之外下功夫,善于运用法律之外的力量解决纠纷。辖区以农村地区为主的基层法院,其在纠纷解决方式上仍存在独特之处。这就是这些基层法院的法官们更注重借助社群力量和生活习俗等法律之外的条件和因素解决纠纷。这是因为目前的中国农村仍是所谓的“乡土社会”,同一村落的生产方式、生活方式、行为模式、风俗习惯相同,同村人之间交往频繁、联系密切,势必产生某种团体意识,形成特定的内聚力和向心力。而现代法律在很大程度上主要适用于城市社会、工商社会、陌生人社会。由于经济的社会的和文化的原因,在各国,现代法律及其相关的制度都很难进入农业社会、熟人社会或在这样的社会中有效运作[24]。在我国农村地区为主的基层法院所审理的案件中,绝大多数都是发生在基于亲情与邻里关系的熟人之间。在这样的环境里,“人情正义”是一种生活的传统规则,正义观念并不象一般西方思想家对正义理性的界定,它是一种以人情为基础的以伦理为本位的正义观。于是,在我国基层法院的审判实践中,就出现了“格式化的司法与非格式化的现实”的矛盾。对乡民而言,将纠纷诉诸法院,希望的是法院将纠纷事实一五一十地查个水落石出,并给出一个符合其“直觉正义”的处理结果,而对现代司法基于形式理性的司法推理以及“程序正义”不甚关心。基层法官依据司法的格式化来处理非格式化的社会现实,处理那些无法用现代法律概念涵盖的事实,在实践中往往难以奏效,因为,这种社会生活的非格式化问题是格式化的司法难以回答的[25]。因此,这些基层法院的法官们在遇到难以解决的纠纷时,往往运用当地的习俗并发动当事人亲朋好友、民调组织、当地有威信有影响的人士等各种社群力量,从不同角度做好当事人的思想工作,从而为纠纷的顺利、彻底解决消除心理障碍。

可以说,在长期的司法实践中,基层法官们练就了适应中国转型社会、适应中国国情、社情、民性的司法一线基本功,这主要是社会的阅历、生活的经验、识人的智慧、地方的民情、司法的心理以及说服的技巧、调解的技巧、灵活运用各种知识解决法律纷争的技巧。其精华在于:一是对国情民意尤其是地方知识的深入了解;二是与普通百姓之间的亲近融合;三是灵活的处世经验以及应付一线突发事件的办事技巧。有人谐谑地称这为“司法杂学”,这主要是针对熟人社会的另一种司法样态和司法学问。[26]如果纯粹以独立性、中立性、消极性和被动性等现代司法理念来衡量基层法官们的司法活动,可能认为不符合现代司法价值观的要求,但从适应当代中国社会经济文化发展水平、基层法院的司法环境,完成基层法院的纠纷解决使命而言,又的确是合理的、有效的。

三、基层法院的组织体系

基层法院的组织体系,包括基层法院的系统结构、审判组织模式、业务机构设置等三个方面的主要问题。而这些问题都是事关司法资源能否合理配置和司法职能能否充分发挥的大问题。

(一)关于基层法院的系统结构

中国的法院体系是一个独特的系统结构,它的最大特点是按照行政区划而不是按照司法管辖区设立地方审判机构,使司法管辖区与行政管辖区相一致,由中央到地方形成了由基层法院、中级法院、高级法院到最高法院的四级结构。由此决定了我国基层法院系统结构的单一性,即在每个县级行政区域内只设立一个基层法院,并受理除级别管辖和专属管辖范围之外的所有类型的案件。

国外没有基层法院的概念。世界各国一般按审级把处理初审(第一审)案件的法院称为初审法院或初级法院。而我国不仅基层法院,中级法院、高级法院乃至最高法院都可以受理第一审案件。因此,从审级的角度无法找到与我国基层法院对应的法院系统。从级层最低的角度看,国外的初审(初级)法院与我国的基层法院是对应的,有一定的可比性。但各个国家大都对初审法院采取多元制的系统结构,即在一个司法管辖区内的初审法院由多个子系统构成,除普通法院中的初审法院外,往往还设有种类众多的专门法院,分类比我国更为细致。如德国的初审法院,除普通法院中的初审法院外,还有行政法院、财政法院、社会法院、劳动法院等专门法院中的初审法院。各个子系统之间有专业分工与权力分配,在各自管辖权力范围内履行特定的基层法院职能。国外初审法院系统结构虽较为复杂,但功能分化程度则相对显著,各种初审法院处理的案件类型较为单纯,审判专门化程度较高,有利于提高办案的质量与效率。与国外的初审法院系统相比,我国基层法院系统结构虽然较为单纯,但功能则呈现多样性:每一个基层法院管辖的案件类型都是广泛而复杂的,包括了除军事法院和海事法院专属管辖外的所有案件。同时,我国没有设立类似于美国治安法院那样的专门处理简易纠纷的法院,案件不分难易,只要属于基层法院受案范围的,都由基层法院受理。

我国这种基层法院系统结构,带来了一系列的不符合一般司法规律的体制性问题,严重影响和制约了基层法院司法职能的正常发挥。其中最为突出的两个问题是:其一,司法地方化带来的地方保护主义,不利于国家法律的统一实施。按照宪法规定,地方法院由其所在行政区划内的人民代表大会及其常务委员会产生并向其负责并报告工作,其经费由所在行政区划内的同级人民政府负责解决。在这种司法体制下,司法当然地成为地方的附属品,在保护地方和国家利益之间,地方司法机关往往选择损害国家利益以保全地方利益来取悦于地方,地方保护主义由此成为中国司法除之不去的固疾。而且,法院级别越低,其司法受到的行政干扰越大。基层法院层级最低,其受到的干扰也最大。司法活动中,当涉及本地利益时,其往往沦为地方保护主义的工具,必然导致司法不公。这不仅损害了国家法律的统一性和严肃性,也降低了基层法院的纠纷解决功能。一些案件当事人之所以上诉、申诉乃至长期上访,根源就在于此。其二,每个县级行政区域不论人口多少、经济发展如何、案件多寡,均设立一个基层法院,不利于合理配置审判资源。一是导致基层法院的数目过于庞大,造成司法人力资源的浪费。据统计,我国目前有3133个基层法院,10345个人民法庭,按照每个法院1名院长、2名副院长、1名政治部主任、1名纪检组长的人员标准配备院领导班子,仅此一项就需要占用16565个人员编制,更何况还有其他后勤管理工作需要大量的人员去做。二是造成审判力量分布不合理。表现在经济发达、人口密集、案件集中地区的基层法院案多人少和经济欠发达、人口较少地区的法院案源不足的矛盾。如北京朝阳区法院编制只有308人,2004年审理案件超过5万件,这一数字超过了西部某些省全省的案件总量。[27]审判力量配置不合理,必然会严重影响基层司法能力的整体提高和纠纷解决功能的充分发挥。

要彻底解决上述问题,最为可行的办法是参照国外大多数国家的做法实行司法管辖区制度。司法管辖区制度是指国家除最高司法机关以外将不同行政区域的法律事务交由特定司法机构处理的制度。这一制度的核心是不按行政区划设立司法机构。不论是英美法系国家还是大陆法系国家,无论是西方发达国家还是发展中国家,按司法管辖区设置司法机关几乎成为各国通例。2000年,俄罗斯在改革其司法制度过程中,也确立了司法管辖区制度,不再按行政区划设立法院和检察机关,使司法管辖区与行政管辖区分离。[28]按司法管辖区设置法院,可以考虑在人口多、经济文化发达、案件多的地区多设司法机构,并相应地多配备法官员额,而在人口较少、经济文化欠发达、案件较少的地区则少设,并减少法官员额。同样道理,中级法院和高级法院也可照此办理。同时,作为配套措施,应对我国各级法院的功能重新定位,改变各级法院均为初审法院、普通案件的终审法院层级较低而导致的法律适用严重不统一状况。具体而言,在中级法院所在地的城市基层法院及距离中级法院较近的基层法院,完全按简易法院来设置。这些地方以外的基层法院,附设实行合议制的普通庭,作为中级法院在基层法院的派出机构;将中级法院作为普通案件的初审法院和简易案件的上诉法院,高级法院作为普通案件的上诉审法院,而不再审理初审案件;最高法院则主要负责法律适用的统一。这样,既可以更加合理地利用司法资源,提高司法效率,也适应我国地域辽阔、各地区政治、经济、社会发展不平衡而对司法的不同需求。更重要的是,这样设置法院,既有利于充分发挥基层法院的纠纷解决功能,也有利于促进司法公正,有利于维护国家法制的统一实施。

(二)关于基层法院的内设机构

法院是行使国家审判权力的国家机构,这就决定了它的活动包括两大类:一类是直接审判案件的活动,另一类则是为确保这些审判活动正常运行而从事的管理活动。基于此,法院的内设机构也分为两大类,一类是审判业务机构,一类是司法行政管理服务机构。根据《人民法院组织法》的规定,包括基层法院在内的各级法院在审判组织运行模式上采取分庭模式,即根据法律专业、管辖区域、司法习惯或者具体需要等特定的标准分别设置和组成若干审判庭,由特定审判庭为合议庭的组成提供“机构平台”,[29]并对相关的审判活动行使管理职责。它强调法院内部以庭为基本单位对案件的分配机制及对审判任务的有序处理,因此也称“分庭模式”。[30] 1996年8月1日,最高人民法院颁发《关于地方各级人民法院机构改革的实施意见》,规定基层法院可选设九至十二个内设机构,人民法庭不计入允许基层法院设置的机构。根据《人民法院组织法》和最高人民法院的规定,结合审判工作的实际需要,我国基层法院依照审理和执行案件所需要的相应法律专业分为刑事审判庭、两个民事审判庭、行政审判庭、立案庭、审判监督庭、执行庭(局)等。有些基层法院还设立了少年案件审判庭。上述机构属于第一类的业务机构。除此之外,基层法院的机构设置还涉及一些管理型、辅助性服务机构以及临时机构,即第二类机构,包括:政治部(处)、监察室、办公室、行政装备处(科)、法警队等。[31]我国法院实行的分庭模式与大陆法系国家德国、法国相似。“设立专门审判组织的目的,在于通过法院内部机构的划分,使案件分流从而在整体上减轻法院的工作负担,并且通过依案件性质对案件分流以强化司法的专门化程度。”[32]客观地说,由于我国基层法院系统结构的单一性,没有通过设置专门法院的方式分流案件,各种性质的案件均由普通基层法院管辖,势必会弱化司法的专门化程度,不利于提高审判的质量与效率。为了弥补这一缺陷,在法院内部采取分庭模式是合理的。但过细的划分不但浪费人力资源(因为每设置一个机构,都要配备相应的管理人员),而且会增加工作环节,不利于提高司法效率。尤其是基层法院的主要功能是纠纷解决,没有对下管理和指导任务,政工、后勤等行政管理机构应当精减,不必要求与上级法院职能部门一一对口。即使是审判业务部门,也没有必要象上级法院那样作细致的划分,比如,刑事审判庭可不分刑一、刑二两个审判庭,民事审判庭也没有必要分为民一、民二、民三庭。有的基层法院还尝试在推行法官员额制度改革的基础上,探索建立“综合庭”,以取代各审判业务庭的审判管理职能,以专业合议庭强化司法的专门化程度,从而把更多的法官放在审判第一线。实践证明,这种尝试是取得了积极效果的,值得推广。但由于目前的政治体制和法院干部管理方式的限制,目前这种改革不可能全面推开。因为,法官的工资、等级等等与行政职务是挂钩的,而不是与法官等级对应的。即使是确定法官等级,也要受行政职级的影响。

(三)关于基层法院的审判组织模式

审判组织的活动就是法院的活动,法院审判案件的职能是通过审判组织来实现的。根据法院组织法的规定,人民法院审判案件实行合议制,由审判员或审判员和陪审员组成合议庭进行案件审判;简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件,可由审判员一人独任审判。司法实践中,基层法院为了应对急剧膨胀的案件压力,绝大多数情况下采用独任制进行审判。即使少数案件采用合议制进行审判,大多也是立案时先确定采用独任制适用简易程序进行审理,只有在独任审判员经审理发现,案件并非如立案时认为的案情简单,在法定的3个月审限内无法审结时,才改为合议制进行审判,以延长3个月的审限。这实际是在规避法律关于审限制度的规定,与法律关于审限制度规定不尽科学合理有关。笔者通过对无锡市9个基层法院和全市24个人民法庭的实地调查,基层法院所受理的案件,涉及复杂的法律适用问题的是极少数,不会超过全部案件的5%。重大、疑难、复杂案件多表现为事实难以认定和群体性纠纷难以处理上。这两类案件,即使采用合议制进行审理,也往往无济于事,实践中常常是通过审判委员会进行讨论并借助法律之外的条件和因素解决纠纷,如院、庭长出面与当地有关党政机关、社团组织协调共同解决纠纷或与承办法官一起参加调解等。为了化解巨大的案件压力,完成基层法院纠纷解决的使命,笔者认为,基层法院应当全部实行独任审判,改变现行将适用简易程序的案件随意转换为适用普通程序审理的状况。实践已经证明这是可行的,基层法院特别是人民法庭的许多法官,近两年审结的案件均采用独任制,其办案的质量和效率都是令人满意的。

关于基层法院的审判委员会。因为绝大多数基层法院的审判人员本身较少,一般不超过60名,少的20-30名,刑庭不超过三个合议庭,行政庭一般只有3-4人,不具有组成专业委员会的人员条件。而且,基层法院所受理的案件,法律适用方面的疑难问题比例非常小,审判委员会研究案件和审判专业问题的数量和比例也较上级法院为少,其审判委员会委员绝大多数为资深法官,一般都在法院内部各业务部门轮流任职,对各种审判业务都有一定程度的感知和了解,基本上可以胜任各种法律问题的研究,因此也没有必要分设专业委员会。

四、基层法院的法官制度

“有法者尤贵有其人”。法官素质的高低在相当程度上决定着“公正与效率”这一21世纪人民法院工作主题的实现与否。为此,针对长期以来我国在法官素质上忽视职业特性和专业要求,从而造成法官素质整体欠佳的状况,2002年7月5日,肖扬院长在全国法院队伍建设工作会议上明确提出了“法官职业化建设”这一历史性命题。这一命题富有理论内涵,包含了对法官职业品质的系统要求,它是指“法官以行使国家审判权为专门职业,并具备特殊的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。”[33]可以说,无论是在法院系统内部,不是在法学理论界,“法官职业化”不是一个是否需要的问题,而是一个如何才能实现的问题。特别是在地区之间差别巨大、数量众多的基层法院完成法官职业化建设,任务尤其艰巨。最近,最高人民法院确定,进一步推进人民法院法官、法官助理、书记员、司法警察和其他工作人员的分类管理,加强法官队伍的职业化建设,是今后五年人民法院改革的目标任务之一。“分类管理”是法官职业化建设的第一步,它只能使具有法官身份者从法院工作人员中分离出来,但本身不能提升法官素质,不能解决基层法院法官职业化建设进程中存在的突出困难和问题。由于法官职业化不仅包含对法官队伍自身的深刻改造,而且作为中国司法和法治事业的一个有机环节,还必然与中国社会的整体发展和法治状况呈同步状态。[34]因而只有将法官职业化建设纳入整个社会背景中考量,才能得出正确的结论。特别是以下两个关键问题的设计尤其要符合中国的实际。

(一)      关于基层法院法官的遴选制度

法官遴选制度事关选择什么样的人能够担任法官的问题,这一制度设计是否合理,是法官职业化建设能否取得成功的关键。“法官选任的方法与相关的法律文化和政治文化密切联系”。[35]作为司法制度的一部分,我国的法官遴选制度不可能完全移植西方的法官遴选制度,尽管可以借鉴。以下独特的国情因素是改革和完善我国的法官遴选制度,特别是基层法院的法官遴选机制所必须充分认识和把握的。

首先,必须适应中国社会经济文化发展不平衡对司法的多元化需求。我国是一个拥有13亿人口的大国,地域辽阔,民族众多,各地政治、经济、文化发展极不平衡,国家成文法律对基层社会生活的实际影响和规范程度随之存在很大差异。与此相适应,城市、乡村之间,经济文化发达地区与欠发达地区之间,对司法的要求也是不完全相同的。比如,在上海、北京、广州等大中城市,法官“坐堂问案”是主要方式,而在偏远地区的基层法院和人民法庭,很多情况下必须巡回审理,就地裁判。在城市的工商社会环境下,法官们在审判过程中应当且必须“辩法析理”,严格依法作出裁判;而在偏远地区和少数民族地区,法官们在审判过程中不得不考虑当地的风俗习惯。“在这些地方要当好法官,恐怕更为重要的是有无能力和意愿理解与法律相关的生活并恰当地调整制定法与生活之间的关系”。[36]司法必须保持社会化和多元化,才能满足社会多层次的司法需要。基层法官制度的改革也必须适应这一需要。

其次,必须考虑中国文化传统和诉讼心理对司法过程和法官素质的特殊要求。梁漱溟先生说:“中国是伦理本位的社会”。在两千多年的历史上,中华民族文化的主干是儒学。“就法律的实质内容来看,无论国法或民间活生生的法律,都深受儒家伦理的强烈影响”。[37]儒家教义以贯穿天地的和谐的存在为出发点,倡导“和为贵”,世俗的和谐都体现于从皇帝开始到社会最底层的家族秩序之中。而基本的伦理规则体现于“礼”。由于“礼”为统治者提供的基础是不够充分的,统治者便用“法”来强化“礼”,“礼”“法”并举使儒家观念融会于实在法,这种占统治地位的儒家道德观念与实在法的混合产生了中国独一无二的关于纠纷和如何解决纠纷的观念。在儒家伦理的影响下,“关系的和谐”远比“事情的对错”来得重要。[38]这必然对司法方式产生重要影响。同时,与西方国家追求司法形式合理主义不同,中国民众的诉讼心理是追求实质公正,法官的查证责任大,诉讼双方不仅要求法官们判断是非,而且要求彻底解决纷争。所以,中国社会对法官司法裁判的评价标准是多元的。中国的法官仅仅在法庭上敲击法槌是不够的,他们必须考虑法律之外的因素,不得不做大量的庭外调解、和解等工作,以追求最大限度的实体公正和纠纷的圆满解决。显然,中国法官们的工作是琐碎而复杂的,相比之下,国外法官们的工作则是比较单纯的。

第三,必须关注社会认同度对法官职业化建设的制约。推进基层法院法官职业化建设,必须考虑的基本前提条件是:基层法院的法官职业是否有足够的优势留住优秀的法律人才或吸引社会高素质法律人才。如果缺乏这一条件,法官职业化建设将丧失必要的基础。遗憾的是,就目前情况而言,并不具备这一前提条件。基层法院的法官,“收入不多,压力不小;地位不高,风险不小,因而还算不上是一个条件优越的职业”。[39]学者朱苏力通过实证考察得出了同样的结论。他指出:统一司法考试虽然提高了新出任法官的资格要求,但考试并没有增加法院对于优秀法学院毕业生的职业吸引力。相反,它促进了法院内部价值规律的逆向流动,便利了一部分已经在法院从事司法审判工作多年、有经验的法官离开法院去当律师。[40]如江西省吉安市13个基层法院1999-2003年5年间,共流出102人,其中大学本科以上人数为23人。[41]许多学者认为,解决这一问题的对症之药是提高法官职业的“含金量”,即优其待遇,隆其地位,解决进口不开,出口不畅,内部结构不合理等问题。但基层法院的法官数量庞大,整体学历状况和其他素质与《法官法》的要求还有很大距离,较大幅度地提高基层法官的待遇,在目前的情况下几乎是不可能的。事实上,每提及这一问题,反对者便反诘道,现行法官整体素质并不比一般公务员高出多少,凭什么提高其待遇?!于是,究竟应该是“先提高待遇以便有条件提高素质”还是“先提高素质再提高待遇”,两种观点争论不休。从深层观察,这两种观点的争论,反映出整个社会对法官不同于一般公务员的职业特性的认同度还不高,要把其中道理向业外人士、尤其是决策者说清,进而说服,是很困难的。也就是说,在相当长的时期内,基层法官的职业吸引力不可能有明显的提高。

第四,要正视和解决中西部地区和偏远地区的基层法院法官断层问题。任何改革都要面对现实。基层法院法官既缺乏职业吸引力,再加上统一司法考试对法官“准入”门槛的提高,其结果:一方面,它使一大批不符合法官条件的其他党政机关人员、复转业军人被挡在法官职业门外,另一方面,符合法官任职条件的法律人才因不愿当法官而不进入法院甚至从法院外流。由此导致基层法院法官短缺,出现了人才断档和审判资源不足问题。尤其是中西部经济欠发达地区的基层法院,许多法院多年也招不到法律专业大学毕业生,一些法院多年没有一个人能通过国家统一司法考试,西藏有的基层法院除院长外无人具有法官资格。许多有识之士多次发出“谁到基层当法官”、“谁到西部做法官”的叹息、呼吁和追问。[42]如果不顾当前司法保障缺乏和地区之间巨大差异的现实,强行在基层法院按照现行法官法规定的法官选任标准推行法官职业化,是很不理智的。长此以往,基层法院将因法官资源严重匮乏而无法完成其纠纷解决的使命,我们所为之追求的法官职业化也必将成为泡影。退一步说,即使经过努力,大幅度提高基层法官待遇,使基层法官职业具有吸引力,要对近15万名基层法官进行职业化改造,也要假以时日。如今年全国共有24.4万人报考司法考试,即使有10%的人通过,也只有2.4万余人,哪怕其中有1万人愿意到基层法院当法官,也要经过10多年的努力才能完成职业化改造。

第五,基层法院法官的选任标准应当区别于上级法院。如前所述,法院审级不同,功能有别,相应地,其法官素质要求和选拔条件也应不同。我国《法官法》不分法院审级,对各级法院法官采取同一选任标准,既不合理,也不能适应现实的需要。基层法官处在司法等级的最底层,但这里正是司法制度与民众广泛接触的层面。在我国,80%以上的案件在基层法院进行审理,由基层法官通过事实调查和法律适用得以控制和解决。在这里担任法官,其工作强度更大,其工作特点也明显不同于上级法院。从这个意义上来说,“作为司法制度的象征,法官的重要性与其所处的审判等级成反比”。但由于基层法院的使命或功能不同于上级法院,对其法官制度设计特别是法官遴选制度应当区别于上级法院。那种不分法院审级,对基层法院法官和高级法院法官乃至最高法院法官采取同一标准选任的做法,既不符合实际且难以做到,事实上也没有必要。在西方国家,大多对不同级别法院法官的任职资格作了区分,法院级别越高,其法官任职资格要求越高。[43]高级法院和最高法院居于国家司法体系的高位,它们的司法功能主要在于维护法律适用的统一性,维护法律价值体系,满足公共目的,尤其是最高法院,重在制定规则和进行政策性衡平,更应当集中关注法律问题。因此,越接近上层的法官,越应具备较高的法学理论素养和深入研究专业问题的能力,应该强调“精英化”,向量少质精的方向发展。而对基层法院来说,处于国家司法体系的初端,绝大多数社会纠纷通过基层法院进入司法救济渠道,基层法院的根本任务在于纠纷解决;它们作为初审法院,更应当集中关注事实问题。这就要求基层法院的法官更多地具备纠纷解决能力,即查明案件事实和判断证据的能力,熟悉并运用地方知识和生活经验妥善处理纠纷的能力。要成为一名合格的基层法官,不具备法律知识不行,但仅有法律知识也是不行的。波斯纳曾经指出,不应当让最优秀的法学院毕业生当法官,因为他们有怪癖,不能很好地把握生活中的常识与人际关系。也就是说,具有理论理性的优秀毕业生不一定具有出色的实践理性[44]。基层法院的法官必须具有丰富的社会知识和生活经验,洞悉人情世故,否则,难以使当事人和公众产生信赖感,不可能具有相应的调处矛盾和纠纷、促使当事人和解息诉的能力。事实证明,基层法院特别是人民法庭的一些法官,虽然学历不高,专业理论水平欠缺,但社会阅历较深、生活经验丰富,处理民事特别是婚姻家庭案件得心应手,很多复杂的矛盾和纠纷经过他们“老娘舅”式的调处,往往能化干戈为玉帛,其办案的社会效果远好于硬性判决。因此,基层法官更应该是具有地方知识的“经验型”法官。

基于上述制约因素,笔者认为,中国法官职业化的进程和方向:应当结合法院机构设置改革、诉讼制度改革,根据法院审级进行法官分层分类,根据审级、程序的不同特点和对职业能力、知识结构的不同要求,实行不同的选任标准;步骤上,采取“自上而下、自东向西”的分步实施战略。具体地:最高法院和高级法院可以先行推进。因为,这两级法院位阶较高,地位重要,法官人数较少,提高其法官的职业保障较容易得到决策层的支持,且均地处首都和各行政区划的中心城市,有条件吸引高素质的法律人才。东部有条件的中级法院可以同步跟进。然后再推行到中西部地区的中级法院。对基层法院的法官选任标准应尊重现实,使之与基层法院的职能和任务相适应,与中国各地经济社会文化发展程度相适应,与其他相关制度改革的进程相适应,尤其是要与法官职业保障制度、法官助理制度、人事制度的改革相适应,并照顾地区之间的差异。具体的方案是,将基层法院按简易法院来设置,其法官按简易法官的标准选任。

(二)关于基层法院的法官员额问题

建立法官员额制度是实现法官职业化的另一关键步骤。其目的在于控制法官数量,以资源稀缺提升法官地位。目前普遍的看法是中国法官数量太多,达20余万人,绝对数量居世界之冠。法官数量偏多,导致法官整体素质不高,并且,这样一支数量庞大的队伍,要在短期内提高整体素质是不可能的。如果下决心大幅度精减法官编制,使法官只包括目前各级法院审判委员会委员,即各级法院院长、副院长和少数资深法官,则法官素质立即就会有很大的提高。[45]因此,最高法院1999年颁布的《人民法院五年改革纲要》提出,要使法院内部进一步专业化,包括法官定编、法官助理以及书记员单列和分类管理制度作为法院人事管理制度改革的重要举措。其核心乃是通过实行法官助理制度对现有法官队伍进行分流,实现法官的“精英化”。2002年7月,最高人民法院下发了《最高人民法院关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》,正式在全国试行法官助理制度。但这一改革措施在实践中进展不大,许多地方按兵不动,即使是已经推行此项改革的试点法院,改革的内容和结果与最初的设想相比大多是走样变形的。[46]

之所以会出现如此境况,是因为这一改革措施缺乏外在条件的支撑,不符合中国法院的实际,如果强行推进,它只会使法院尤其是基层法院案多人少的矛盾雪上加霜。我国法院目前存在着一个看似令人难以置信的矛盾:一支数量庞大的法官队伍与基层法院审判人力资源的极度匮乏。对中国法官数量问题不能只看绝对数,必须辩证地分析:(1)法律人才资源和案件数量在东西部法院之间分布不均。即使在东部地区,也同样存在因地区之间经济文化发展不平衡而带来的类似问题。(2)体制性因素使法院人力资源浪费严重。我国不是通过划分司法管辖区设置法院,而是与行政区划保持一致设置的,使法院数目庞大。据统计,我国目前有3133个基层法院,10345个人民法庭,基层法官的数量虽然达到148555名,但分散到各个法院,则每个法院都感觉到自己人手不够。由于法院内部内设机构必然占用人力资源进行审判管理和后勤保障,真正从事审判和执行工作的人员尚不足7万人。如无锡市两级法院共有在编人员1074人,从事审判和执行工作的法官只有575人,占全部在编人员的53.54%,其中还包括正副庭长、执行局局长189人。了解法院工作的人士都知道,庭长是很少有时间亲自办案的,他们的办案数量一般不会超过普通审判人员的一半。(3)基层法院所面对的当事人,文化水平偏低,缺乏法律知识,诉讼时往往不请或请不起律师,使基层法官在很多案件上缺乏律师的帮助。即使是在东部经济文化较发达地区的无锡市,基层法院特别是人民法庭所办案件中,有近40%的民事案件当事人没有委托律师代理诉讼,更不要说经济文化欠发达地区了。法官在审理案件过程中,往往需要花费更多的时间和精力进行法律宣传和诉讼指导。(4)我国法官没有助手和秘书的帮助,司法效率低下。在法治化程度较高的国家,法官之所以人数较少而效率较高,是因为有为数较多的司法辅助人员包括专职书记员、法官助理、法院律师等为法官服务,使法官从繁琐的程序事务中解放出来,专司裁判职能。我国没有实行法官助理制度,由于人员编制的限制,甚至还做不到“一审一书”,即一名法官配一名书记员。除主持庭审和起草法律文书之外,法官所要承担的事务性工作和任务太多,从庭前准备、财产保全、证据调查、现场勘验,到电子卷宗输入,甚至送达、装订卷宗都要法官亲自去做。此外,法官们每周都要参加政治学习,参与各种“专项教育”活动,还要承担许多社会性事务,如有的法官担任法制副校长对中小学生进行法治宣传、对人民调解委员会进行指导等等,不能集中精力和把全部工作时间用在审判事务上。(5)基层法院司法运作模式决定了基层法官的工作量十分繁重。基层法院的案件可以用简、繁、烦三个字来形容。案情多数并不复杂,但操作环节一个不能少,50%-60%的案件要进行财产或证据保全,很多案件要进行鉴定,多数调解解决的案件要在法官主持下对调解协议的履行办理完交接手续后才能彻底结案。为了使大量的案件得到及时的处理,基层法官长期超负荷工作,白天开庭,晚上撰写法律文书,利用节假日搞“假日法庭”。他们中有的人每年审理400余个案件,还要做大量的社会工作。工作压力之大,工作之辛苦,是上级法院的法官难以感受得到的。

因此,只从绝对数上分析中国法官是否过多,是不科学的。对基层法院法官员额制度的确定,必须与诉讼制度和审判组织制度的改革相配套,并与不同地区法院辖区面积、人口、经济发展状况、案件数量相适应,做到“法官跟着案件走”,即人口密集、案件较多的法院多配备法官,反之则少配。同时,要采取措施保证让所有的法官都在审判岗位上,保证法官的全部时间和精力都能够用于审判事务。就目前而言,对基层法院的现有法官保持其稳定性,而不能人为地将已经取得法官资格者分为“法官”和“法官助理”,以维持现有的审判资源不再流失或浪费。

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[1] 本文所说的基层法院是指地方基层人民法院,包括县、自治县、市(县级)人民法院和市辖区人民法院,而不包括各专门人民法院中的基层人民法院。

[2] 无锡市中级人民法院院长,法学博士。

[3] 肖扬:《中国司法:挑战与改革》,载《人民司法》2005年第1期。

[4]参见王峰、李进平:《论现代法院的功能》,载《鲁行经院学报》2003年第5期,第74-75页。 

[5]参见姚莉:《功能与结构:法院制度比较研究》,载《法商研究》2003年第2期,第119-120页。 

[6]参见董嗥:《司法功能与司法公正、司法权威》,载《政法论坛》2002年第2期,第36页。

[7]参见汪庆红、吴敏:《论司法独立的相对性》,载《嘉应大学学报(哲学社会科学)》2002年第4期,第23页。

[8]《资本论》第3卷(下),人民出版社1975年版,第894页。

[9] [日]棚獭孝雄:《纠纷的解决与审判制度》,中国政法大学出版社1994版,第1页。

[10] [英]罗杰·科特威尔:《法律社会学导论》,华夏出版社1989年版,第89一91页。

[11] [美]罗·庞德:《通过法律的社会控制、法律的任务》,商务印书馆1984版。

[12]参见汉密尔顿等:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆,1980年版,第391页。

[13]王名扬:《美国行政法》,中国政法大学出版社1995年版第566页。

[14] 见佟季:《2004年全国法院审理案件情况》,载《人民司法》2005年第4期。

[15] “普通公民状告地方政府的案件,地方党政领导的态度便对案件的处理结果起到重要作用”。见贺卫方:《司法的理念与制度》,中国政法大学出版社1998年版,第251页。

[16] [美]彼得.G.伦斯特洛姆:《美国法律辞典》,贺卫方等译,中国政法大学出版社1998年版,第2-3页。

[17] 左卫民等著:《最高法院研究》,法律出版社2004年版,第6页。

[18] 数据来源:江苏省高级人民法院审判委员会《江苏法院审判工作运行态势分析报告》(第一辑)。

[19] 上级法院的党组织主要是参与党委对下级法院院长、副院长等领导干部的任免。

[20] 数据来源见江苏省高级人民法院办公室:《江苏法院司法统计分析》2004年第2期。

[21] 同注18。

[22] 数据来源:江苏省高级人民法院办公室:《江苏法院司法统计分析》2004年第2期。

[23] 同前注。

[24]Donald Black,The Behavior of Law,Academic Press,1976.

[25] 参见苏力:《纠缠于事实与法律之中》,载《法律科学》2000年第3期,第3页。

[26] 陈灿平:“司法哲学与司法杂学”,载《人民法院报》2005年7月20日B1版。

[27] 参见于南:《增编5万为基层司法机关纾困》,载《21世纪经济报道》2005年3月17日第8版。

[28] 李卫平:“关于司法管辖区制度的几点思考”,载中国人民大学书报资料中心复印报刊资料《诉讼法学.诉讼制度》2004年第12期。

[29] 蒋惠岭:“初论审判机构的设置”,载《人民法院报》2004年6月23日B1版。

[30] 左卫民等著:《最高法院研究》,法律出版社2004年版,第9页。

[31] 随着法院改革的推进,法院内部的机构设置也会不断变化。由于最高人民法院于2000年起开始进行本身的机构重组,将经济审判庭和知识产权审判庭并入民事审判庭(设立多个民事审判庭),下级法院的机构设置也随之发生变动。

[32] Edward Mcwhinney,Superme Courts and Judicial Law-Making:Constitutional Tribunals and Constitutional Review,Martinus Ni.J.Hoff Publishers,1986.转引自左卫民等著:《最高法院研究》,法律出版社2004年版,第9页。

[33] 《最高人民法院关于加强法官职业化建设的若干意见》。

[34] 张志铭:《<法官法>与法官的职业化进程》,载《法律适用》2005年第7期。

[35] [美]H.W.埃尔曼著,贺卫方、高鸿钧译:《比较法律文化》,清华大学出版社2002年版,第70页。

[36] 苏力:《道路通向城市-转型中国的法治》,法律出版社2004年版,第247页。

[37] 林端:《儒家伦理与法律文化-社会学观点的探索》,中国政法大学出版社2002年版,第10页。

[38] 前引林端书,第361页。

[39] 张志铭:“也谈‘延缓法官退休年龄’”,载《法制日报》2005年7月23日第3版。

[40] 苏力:《道路通向城市-转型中国的法治》,法律出版社2004年版,第253-285页。

[41] 彭海杰、周辉:“挑战与回应-基层法院人才流失情况的调查与思考”,载《人民司法》2005年第7期。

[42] 周剑浩、杜开林:《重构我国法官工资制度-由“谁到基层当法官”等社会现象谈起》,载《法律适用》2005年第7期。

[43] 参见李昌林:《法官资格制度比较与借鉴》,载《人民司法》2003年第8期。另可参阅陶凯元:《加拿大法官遴选制度及其对中国的启示》,载万鄂湘主编《中国司法评论》2003年夏之卷,第41-62页。

[44] 转引自邓宁:《关于完善我国法官遴选制度的几点思考》,载《广西政法管理干部学院学报》2003年第2期,第28页。

[45] 参见刘会生:《人民法院管理体制改革的几点思考》,载《法学研究》2002年第3期。

[46] 详细的分析请参看苏力:《道路通向城市-转型中国的法治》,法律出版社2004年版,第258-264页。

   

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文章出处:江苏省无锡市中级人民法院    

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