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审判委员会制度若干问题实证研究

作者:褚红军 陈靖宇  发布时间:2010-06-07 13:31:24


  

审判委员会制度是我国独具特色的司法审判制度。根据现行《人民法院组织法》的规定,其“任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。” 作为人民法院内部最高的审判组织,审判委员会在审判实践中起着至关重要的作用。但是,随着审判方式改革的推进和不断深入,强化庭审功能,强化合议庭和独任审判员的职责,逐渐成为理论界和实务界的共识。这样,如何在合议庭或独任审判员、审判委员会之间合理配置审判权力,就成为实现司法独立和司法公正所迫切需要解决的问题。在这种背景下,审判委员会讨论决定案件制度的存废或改革问题逐步成为法学界关注和评论的焦点。总体而言,学者对于审判委员会制度的态度大致可以分为取消论、保留论、改革论三种观点。虽然各种观点对这一制度的利弊和存废问题有不同的看法,但是认为目前的审委会制度在理论上和实践中均存在明显的不足却是共识。批评主要集中在以下三个方面:审委会制度违背了审判公开原则、违反了审判独立原则和直接言词原则,进而认为这一制度应当废除或者改革。但我们认为,这些讨论大多是理论上的研究,并以西方的现代司法文化为视角。许多论据缺乏实践依据,甚至是假设的。因此讨论并不深入、彻底。

对任何法律理论或者制度的研讨,必然有其视角和方法。法律当然可以就其本身的意义来分析,即只关注其哲理和逻辑上是否正当和合理。但是,正如美国法学家罗斯科·庞德所指出的,“法律的生命乃在于它的适用和实施”,一项法律制度不管其在逻辑上多么严密和完美,只要其在实际的运作中不能产生正当的社会效果,就必须加以改造或废除。而法律作为一种高度语境化的实践活动,其运作不仅与其内在的合理性和逻辑性有关,还与其所在的特定国家和地区的历史、政治、经济和文化有着密切的联系。因此,对法律问题的研究不能不关注法律制度的运作环境和效果,抽象的纯理论研究和无视法律运作现实环境的理想化设计,是很难说服人的。审判委员会制度是一项实践性很强的司法制度,对其讨论尤其要注重实际运作状况及其效果。是故,本文试图从实证的角度对这一制度存在的合理性及其改革进行分析和论证,希望为司法改革提供一些有价值的建议。至少,能为理论界对这一重要制度进行进一步的研究提供实践上的依据。

一、审判委员会制度在审判实践中的运作情况

《中华人民共和国人民法院组织法》(以下简称法院组织法)第11条规定:“各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”“地方各级人民法院审判委员会委员,由院长提请本级人民代表大会常务委员会任免;最高人民法院审判委员会委员由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免”。“各级人民法院审判委员会会议由院长主持,本级人民检察院检察长可以列席。”但法院组织法对审判委员会的工作程序、规则没有作出具体的规定。1997年施行的《中华人民共和国刑事诉讼法》第149条规定:“对于疑难、复杂、重大的案件,合议庭认为难以作出决定的,由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定,合议庭应当执行。”第205条第一款规定:“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定,如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误,必须提交审判委员会处理。”[1]最高人民法院在关于刑事诉讼法的司法解释中,对审判委员会讨论案件的范围所作的规定是:“对下列疑难、复杂、重大的案件,合议庭认为难以作出决定的,可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定:(一)拟判处死刑的;(二)合议庭成员意见有重大分歧的;(三)人民检察院抗诉的;(四)在社会上有重大影响的;(五)其他需要由审判委员会讨论决定的。”[2]还规定,“审判委员会的决定,合议庭应当执行。合议庭有不同意见的,可以建议院长提交审判委员会复议。”[3]《人民法院五年改革纲要》规定,审判委员会要“逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题,总结审判经验,以充分发挥其对审判工作中带有根本性、全局性问题进行研究和作出权威性指导意见”。但上述规定仍然非常原则,对审判委员会的工作程序、方式、规则并未作出具体的规定。因此,各级法院为了使审判委员会工作制度化、规范化,提高效率,根据人民法院组织法和有关法律规定,结合各自的审判实践,制定了本院的审判委员会工作规则,一般均对审判委员会的任务和讨论、决定案件范围作出规定。如《最高人民法院审判委员会工作规则》第二条之(二)规定,审判委员会讨论决定下列案件中的重大或者疑难案件:“(1)本院审理的第一审、第二审案件;(2)高级人民法院和解放军军事法院报请核准的死刑案件;(3)依照审判监督程序决定本院再审或者提审的案件;(4)最高人民检察院依照审判监督程序提出抗诉的案件;(5)其他重大或者疑难的案件。”并明确规定,“审判委员会讨论决定的案件,由院长或者院长委托的副院长提交。”其第八条第二款规定:“审判委员会讨论案件,承办人须在会前写出审理报告并附法律规定、司法解释等参考资料。审理报告应当文字简练、表达准确、重点突出、打印清楚。合议庭和承办人对事实负责,提出的处理意见应当写明有关的法律根据。”

从我国立法和司法实践来看,实际运行中的审判委员会制度的主要内容是:(1)各级法院均设立审判委员会,它在性质上是法院内部最高的审判组织;(2)审判委员会的职权和任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题;(3)审判委员会委员由院长提名,经同级人大常委会任免;(4)审判委员会委员一般由院长、副院长、各审判业务庭庭长、执行局局长和研究室主任组成;(5)审判委员会讨论案件的范围,各法院的审判委员会工作规则均依据法律、司法解释作出较为明确的规定;(6)将案件提交给审判委员会讨论的程序或启动方式,分为两种情况:一是凡审判委员会工作规则中规定必须由审判委员会讨论决定的案件,如拟判处死刑的刑事案件、检察院抗诉的案件,合议庭经审理评议后,通过庭长报请分管院长提交审判委员会讨论;二是其他案件,一般由合议庭或独任审判员经庭长同意请求院长提交审判委员会讨论决定,特殊情况下,院长、副院长也可以直接要求将某些案件提交审判委员会讨论。(7)审判委员会的工作方式采取会议制,按“少数服从多数”的原则作出决议。审判委员会讨论决定案件时,一般由案件承办人汇报查明的案件事实,合议庭或独任审判员关于应当适用的法律和实体处理意见,特别是需要审判委员会讨论决定的关键问题,委员可以提问和审阅案卷材料,然后委员各自发表意见,最后由主持人对讨论结果加以总结。(8)案件经审判委员会讨论决定后,合议庭对审判委员会的决定应当执行。合议庭有不同意见的,可以建议院长提交审判委员会复议。

在审判方式改革过程中,各地法院对审判委员会制度都进行了不同程度的改革和完善。以无锡市中级人民法院为例,2004年5月27日以来,该院以强化审判委员会最高审判组织职能为出发点,从“克服组织模式的行政性、制度运作上的随意性、功能发挥上的失衡性”入手,在人员组成、程序规则、工作方式等方面对审判委员会制度进行了一系列的改革。具体的改革措施为:

一是改进审委会人员组成结构,扩大审判一线委员比例。改变审判委员会委员与行政职务挂钩的做法,通过全体法官公推与竞争的方式,从审判一线优秀法官中选拔5名审判委员会委员。目前24名委员中,除6名正副院长外,有11名审判业务部门正职负责人,6名业务部门副职负责人,1名专职委员。通过公推选拔的5名审委会委员,均是在审判一线从事审判工作的审判长或副庭长。

二是改进审委会工作方式。实行全委会、刑事专业委员会、非刑事专业委员会分工负责制的审委会工作制度。为了提高审判委员会讨论案件的专业水平,他们在审判委员会全体委员会下,按照委员的专业特长分设两个专业委员会,分别讨论刑事、非刑事案件。院长、副院长委员分别参加两个委员会会议。这样,每个专委会召开会议时人数确定为15人,既不违背“过半数才能召开会议”的规定,又有利于深入、全面地探讨重大疑难复杂案件的法律适用问题,正确作出决议。全委会则主要负责总结审判经验,讨论其他有关审判工作的问题。进行专业化分工后,审委会有更多精力用于总结审判工作经验,对审判工作进行业务指导。

三是限制审委会研究案件的范围和内容,厘清合议庭与审判委员会的职责。明确需要审判委员会讨论决定的“疑难、复杂、重大”案件的范围,并明确规定审判委员会只讨论法律适用问题,事实问题由合议庭负责。对提请讨论案件的范围严格界定,严格控制,逐步缩小审委会讨论案件范围。

四是实行审委会委员旁听案件审理制度。新的《审判委员会工作规则》规定:审委会委员可旁听案件庭审,合议庭认为需要审委会委员旁听庭审的案件,可通过分管院长提出。

五是吸收审委会委员为法官考评委员会委员,参与对法官的全面考核。该院《法官考评委员会工作实施细则》中规定“法官考评委员会组成人数为九人,由院领导组成,并吸收其他审委会委员、具有法官职务的政治部负责人、资深法官代表参加。”现法官考评委员会组成9人中审委会委员有7人。

六是进一步完善审委会议事程序和规则。审委会议事按“听取汇报、提出询问、发表意见、主持人归纳决定意见、签名”等五个程序进行。合议庭审判长和持不同意见的成员、审判监督案件的本院原审法官可以参加汇报并发表意见。审委会委员发表意见,按照非领导职务委员在先、领导职务委员在后的顺序进行。保证了议事程序的科学性、民主性。为加强合议庭与审委会工作的衔接,还规定承办人提前2天将书面汇报提纲呈各审委会委员阅看,便于审委会委员提前准备。

经过半年多的实践,新的审判委员会工作制度运行良好。2004年,无锡中院审委会共召开41次,讨论研究各类案件118件,讨论决定有关审判工作规范性意见、涉法上访等其他事由16件(详见表一、表二)。

表一:2004年1~5月审委会工作情况汇总表(新规则前)

会议

次数

 讨论案件

 规范性意见

 

民事

 刑事

 行政及国家赔偿

 

14

 19

 26

 2

 2

 

合计

 47

 2

 

表二:2004年5~12月审委会工作情况汇总表(新规则后)

会议形式

 会议次数

 讨论案件

 规范性意见

 请示

 涉法

上访

 

民事

 刑事

 行政及国家赔偿

 执行

 

全委会

 8

 2

 22

 0

 0

 3

 4

 0

 

刑事专业

委员会

 11

 0

 32

 1(国赔)

 0

 0

 1

 0

 

非刑事专业委员会

 8

 11

 0

 1

 2

 0

 0

 6

 

合计

 27

 13

 54

 2

 2

 3

 5

 6

 

 

调查显示,审委会制度在运行中呈现以下一些特点:

所讨论案件中,刑事案件为80件,占讨论案件总数的68%。民商事案件32件,占27%,执行案件2件,占1.7%。行政及国家赔偿案件4件,占3%。这表明,审判委员会讨论决定的案件类型中,刑事案件占绝对多数。

所讨论的刑事案件案由主要是:故意杀人、故意伤害、抢劫、涉毒、绑架等判处被告人死刑的案件。民事案件主要是:合同纠纷、拆迁补偿安置纠纷、破产、人身损害赔偿等。这表明,审判委员会讨论决定的案件都是涉及生命财产或社会稳定的重大、复杂案件。

审判委员会讨论决定的案件占法院审理案件总数的比例很小。2004年,无锡市中级人民法院共办结各类案件6556件,审判委员会研究决定118件,只占1.79%。基层法院审判委员会讨论决定的案件在所审结案件中比例更小。2004年,无锡市中级人民法院所辖9个基层法院共审结各类案件53084件,其中,经审判委员会讨论决定的432件,只占0.81%。从江苏全省基层法院1999年至2003年间审委会讨论案件的统计资料看,也反映了相同的特点(详见表三)。

表三:1999年至2003年江苏全省基层法院讨论案件情况汇总表[4]

 

 1999年

 2000年

 2001年

 2002年

 2003年

 

收案总数(件)

 522089

 523577

 528838

 508935

 477340

 

审委会讨论(件)

 8248

 7763

 7682

 6731

 5744

 

占总数比例(%)

 1.58

 1.48

 1.45

 1.32

 1.20

 

 

所讨论案件中,审委会同意合议庭意见的占到81%;改变合议庭意见的占到6%。这说明,审判委员会讨论决定案件,一般是尊重合议庭意见的,主要是起到把关作用,并没有剥夺或变相剥夺合议庭裁判权,使之有职无权。而且,也不会使合议庭评议流于形式。因为,承办人与合议庭也不愿因评议不深、不透、不细而致合议庭意见被审判委员会否决。

审委会共研究审判工作规范性意见9件,其中包括《城市房屋拆迁案件审理工作座谈会纪要》、《审委会工作规则》、《关于交通事故引发民事及刑事案件的管辖规定》、《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》等规范性文件,以及超审限未结案件情况汇报,审判运行态势情况汇报,涉法上访人员情况汇报,下级法院对有关问题的请示等。充分发挥了审判委员会总结审判经验、指导审判工作的职能作用。

根据新的工作规则,无锡中院审委会还首次尝试了旁听庭审的工作方式。2004年11月17日,该院刑一庭对一起重大放火案开庭审理,并进行电视直播。为提高工作质量和效率,审委会刑事专业委员会全程旁听了2个小时的庭审。并在休庭后,当即召开会议,听取合议庭的汇报后作出了判处两名被告人死刑的决定,法庭当庭作出了宣判。这样的工作方式,一方面严格遵守了法律规定的诉讼程序,克服了“先定后审”的流弊;另一方面,由于委员直接参加了庭审,对证据和控辩双方的意见有了全面、立体的接触,大大提高了审委会的工作质量。受到社会各界的好评,取得了良好的社会效果和法律效果。

无锡中院对审委会制度改革的效果主要表现在以下几个方面:

1.讨论效率和质量得到提高。由于审委会委员的专业性和讨论议题的专门性,使得讨论案件更专业化,分析说理更深入透彻,保证了讨论案件的质量,同时也提高了讨论案件的效率。其工作的水准和质量受到了法官和上级法院的好评。据调查显示,去年五月以后审委会分会讨论决定的一审案件,二审改判发回重审率为零。[5]

2.庭长有更多的时间用于审判管理。从统计数据来看,刑事案件在审委会所讨论案件数中占大多数。实行专业委员会讨论机制改革后,非刑事审判庭的庭长可不参加刑事案件的讨论,刑事审判专业委员会委员可不参加非刑事案件的讨论,为业务庭长省出了一些时间,节约了审判资源。

3.促进审委会委员不断提高专业水平。由于专业委员会讨论案件加大了深度,对委员的法律业务水平要求也相应提高,促使专业委员会委员更为自觉地钻研业务,提高自身业务水平。专业委员会委员2004年撰写并发表调研文章60多篇,占全院调研文章总数的40%。

4.民主化更为突出。新的规则规定了新进委员先发表意见、院领导应最后发表意见的讨论发言次序,使各位委员都能充分发表自己的意见,且使讨论案件秩序井然,改变了过去讨论案件散漫无序、各方观点争执不下的局面。同时还规定审判长、合议庭持不同意见的成员、审判监督案件的本院原审法官等人员可参加汇报、发表意见,使各位委员可充分听取各方意见后作出决议。可见,专业化带来更为突出的民主化。

5.合议庭与审委会工作的衔接更为科学。新的规则规定汇报人应提前两天将汇报材料上网和提交各位委员阅看。这样做的效果是,委员可对不熟悉的问题提前准备,讨论时发表意见有的放矢,缩短了讨论时间,减少了不必要的提问和争执。

事实表明,完善委员会讨论决定案件制度,在当前的司法体制、法官制度、法官素质和社会环境下,完全有存在的必要性。只要规范得当,对于集中法官集体智慧、提高案件质量和效率,抵制不正当的外界干预、确保依法裁判,能够发挥不可替代的作用。

二、对若干批评的追问

(一)审判委员会讨论案件制度违反审判公开原则吗

审判公开是现代法治国家普遍遵循的一项基本诉讼原则。我国的宪法、法院组织法、三大诉讼法,均规定了审判公开的原则和基本内容。可见,审判公开在我国不仅是一项诉讼原则,而且上升为一项宪法原则。自上世纪八十年代启动司法改革以来,审判公开的真正落实一直是这场改革的重要目标。

目前,法学界对审委会一个重要的批评即是它违背了审判公开原则。具有代表性意见如:“由于审判委员会的讨论秘密进行,社会公众无法参加旁听,也就不能对讨论过程实施有效的监督和制约,审判委员会会议成为典型的‘黑箱操作’程序。这不仅使公开审判原则在审判委员会讨论程序中无法发挥作用,而且导致公开进行的法庭审判徒有虚名”。一段时间以来,社会各界赞同这一观点的意见有愈演愈烈之势。鉴于此,有加以澄清的必要。

尽管审判公开是当代世界各国司法制度的一项共同原则,但其具体的内涵,不同的法系和国家有着不尽相同的做法,概括起来大致有两种:一种是半公开审判制度,是指仅仅审理案件的过程和判决的宣告公开,合议庭对案件的评议不对外公开。不仅合议的过程是秘密进行的,而且合议中的分歧意见也不对外泄露。另一种是彻底的公开审判制度,是指不仅审理案件的过程及判决的宣告公开进行,对实行合议的案件,评议过程中的少数意见也在判决书中写明或者以其他方式向外界公开。前者主要是大陆法系的传统,后者主要为英美法系的做法。审判公开原则,大体上包括以下内容:公开审理从立案直至法庭辩论结束的全部活动;判决公开;审理案件的人员公开等。

参加审判的法官对案件的评议是否应当公开,是讨论这一问题的关键。这个问题又包括两个方面:一是评议的过程是否应当公开;二是评议时的少数法官的不同意见是否公开。对此,世界上大多数国家都规定审判人员评议案件时应秘密进行,不管是合议庭、还是英美法系的陪审团还是大陆法系的混合庭均是如此,即使是实行彻底公开制度的美国也不例外。比如,《法国刑事诉讼法》第200条规定:“审理结束后,刑事预审庭进行评议,检察长、各方当事人、他们的辩护人和书记员均不得在场。”我国相关的司法解释也规定:合议庭“评议应秘密进行”(参见最高人民法院《合议庭工作细则》)。可见,我国的做法是符合国际通例的。法官评议案件秘密进行,固然有其弊端:少数审判人员可能不负责任,人云亦云;当事人无法得知判决的形成过程,有违司法透明的理念等。但是,正因为有利益冲突存在,才有法律存在。“法律的目的只以于:以赋予特定利益优先地位,而他种利益相对必须作一定程度退让。”法官评议案件秘密进行,是为了实现更大的价值:法律的权威,裁判的中立。对此,黑格尔有精辟的论述:“法院成员为了制作判决而在自身之间进行审议,那时各人所发表的还是特殊的意见和看法,所以审议按其本性是不公开的。”试想,如果法院评议案件时有当事人或者媒体在场,法官必然会顾虑重重,绝难畅所欲言,严重影响判决的中立与公正。关于少数法官的不同意见是否公开的问题,各国的做法则不尽相同。英美法系各国一般在判决书中公开少数意见,而所有其他法系几乎毫不例外地对此表示不赞许,大陆法系只有瑞士是例外。不仅如此,在选任法官时,一般还要求法官保证不泄露合议庭成员的不同意见。大陆法系国家不公开判决不同意见的理由,主要是要维护法院的权威,对公众进行法制思想教育的考虑。

鉴于审判委员会是我国特殊的审判组织形式,在世界各国均找不到范本可以对比。其讨论案件的过程是否应当公开,关键在于其性质究竟类似于开庭的过程,还是属于评议案件的过程。如果更类似于开庭审理的过程,当然应当公开;如属评议案件的过程,则反之。对此,一些学者认为,“审判委员会会议的核心环节是对案件的讨论和决定程序,这里的讨论类似于法官在法庭上进行的审理活动。”但是,在我们看来,这种观点是对司法实践的错误描述,不管是在理论上和实践上均是无法成立的:

首先,从实际运作的方式上看。庭审活动的核心,是诉讼双方发表各自的意见,法官只是坐堂听案;而审委会的核心环节是法官发表各自的裁判意见。两者有着根本的区别。审委会的这个特征,决定了其与合议庭评议的基本性质是类似的。如果公开进行,虽然可以加强公众对司法的监督,但却将严重影响法官独立、公正地发表意见。正如合议庭评议历来是秘密进行的理由一样,审委会会议不公开也是利大于弊的。

其次,审委会的主要职责是讨论案件的法律适用问题,而非事实认定问题。例如,《最高人民法院审判委员会工作规则》第8条规定:合议庭和承办人要对案件事实负责。无锡中院审委会工作规则也规定:查明案件事实原则上由合议庭负责。在司法实践中,这也是各级法院通行的做法。即承办法官向审委会汇报的案情是已由合议庭确认的事实。对无锡市中级人民法院2004年审委会工作情况的调查显示,审委会讨论案件是法律适用问题的占86%,涉及事实认定问题仅占14%。即使涉及事实认定问题,审判委员会也不代替合议庭对证据进行审查判断,而只是为合议庭审查判断证据和认定案件事实提供智力上的支持,帮助其在方法和路径上廓清思路。因此,有关媒体和学者所称的审委会制度是“审者不判,判者不审”片面夸大了某些现象[6]。庭审活动公开的意义主要在于法官在公众的监督下听取诉讼两造的意见,并以此为基础作出事实的判断。由于合议庭决定了事实的认定,审委会只决定法律适用,审委会的工作就是比较纯粹的案件评议活动,并没有使合议庭公开的庭审活动的意义受到实质性减损。

所以,审委会会议与庭审虽然都是对案件的讨论和决定程序,但性质根本不同。总体而言,审委会制度并不违背审判公开原则。但是,审判委员会制度在运行中也有一些问题不完全符合审判公开的要求。比如还有少量案件由审委会解决事实认定问题;承办人由于主观倾向或表达能力的问题,而使汇报不能全面表达案情,均使公开进行的法庭审判活动的意义有所损害。同时,由于审判委员会是在庭审后进行,庭审时对是否将经过审委会讨论以及审委会委员的名单尚不确定,无法向当事人落实对审委会委员的申请回避权。实践中委员只能以自行回避的方式进行,在一定程度上影响了司法的“外在公正性”。这些在改革过程中是应当予以完善的。

(二)审判委员会讨论案件制度违反审判独立原则吗

司法独立是现代司法不可或缺的要素,也是法治国家普遍承认和确立的基本准则。其最基本的含义是,司法机关和司法工作人员在从事司法裁判活动过程中,独立自主地认定案件事实和适用法律,不受来自司法机关内部和外部的影响和干预。就世界各国的普遍司法实践来看,完整意义上的司法独立包括三个层次的内容:司法职能独立、司法组织独立、司法个体独立(也即法官独立)。司法的独立性是由司法职能的性质所决定的,因为法院是裁判各种法律纠纷的场所,也是法律实施过程中的最后一道防线,如果司法权会受到外界各种理由的干扰,自然会影响其中立的地位。法学界有意见认为:按照审判独立的原则,法官在履行审判职能时应当独立于其同事或上级法院的法官。而审委会的运作加强了司法的行政化,审委会不直接主持或参加法庭审判,却实际承担着审判职能。审者不判、判者不审,使得合议庭、独任审判制度流于形式,法官独立更是无从谈起。

如果从西方法治背景下的司法独立的要求来看,我们必须承认,审委会讨论决定案件制度确实不符合法官独立的要求,违背了司法独立原则。我们也同意这种认识,要保证法律的统一实施,坚持法治原则,独立的、不受干预的司法是必要条件。但是,遗憾的是,这种认识仅限于法的理论和理想层面,并没有得到真正的认可和实施。这是我们必须尊重的现实。我们不但在观念上并未真正接纳独立审判的意识,而且在体制架构上没有采取司法独立的设计。相反,我们的体制架构为外界干预司法提供了条件。在中国当前的政治架构和法制背景下,只要尊重现实,我们也必须承认,审委会制度在目前中国具有存在的合理性和正当性。理由是:

1、我国目前的审判独立是相对的,而不是西方现代法治意义上的司法独立。我国目前只做到了司法职能独立,即建立了现代意义上的法院机构,并统一行使国家审判权,使司法职能从行政权力中分离出来。但司法组织的独立(即法院的独立)和法官的独立,既未得到宪法和法律的确认,事实上做不到。宪法第3条规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”我国宪法第126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”可见,我国国家权力配置是人大领导下的权力分工,而不是权力分立。宪法在强调分工的同时强调加强合作则势在必然。因此,宪法第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,互相制约,……”虽然该条中也规定了“互相制约”,但这种“制约”指的是“监督”和“约束”,而不强调权力之间的平衡与独立问题。更为关键的是,我国宪法确立了中国共产党在我国社会主义建设事业中的领导地位,但在如何具体体现党的领导地位,如何处理党权与立法权、行政权、司法权的关系上,缺乏明确的法律规定,或者即使有些规定,但由于各种原因往往被忽视。在这种背景下,各级党委以其执政党组织的身份,往往直接插手立法、行政、司法方面的事务。实践中,法院的工作受同级党委的领导,法院的财政权和人事权受地方党委和政府的控制。可见,无论是从法律规定上来看,还是从实际运作上来看,我国法院的独立审判权是相对的,换言之,法院都不是“独立”的。对此,有学者已经作了精到的分析。[7]虽然近年来,法院审判工作的独立性已经在各方面取得了长足的进步,党委决定案件处理的做法也基本绝迹。但是,现代法治语境上的法院“司法独立”还远未实现,而且这种状况在我国还将会在一定时期内长期存在。从逻辑上分析,法官独立的最直接、最基本的前提是法院作为司法机关的独立性,如果法院本身尚未独立,法官独立必然是“皮之不存,毛将焉附”。批评审判委员会讨论决定案件制度违反审判独立原则,犯了一个明显的方法论上的错误,忽视了法官独立的重要前提。同时,法官独立在我国并未得到法律上的确认。宪法和三大诉讼法只规定“人民法院”依照法律规定“独立行使审判权”,而未规定“法官独立”审判。审判委员会讨论决定案件制度不但不违反法院独立审判原则,相反,是与这一法律原则相契合的。

2、审判委员会制度不是导致司法行政化的根本性制度因素。司法行政化的根本原因并不是审判委员会制度造成的。在我国,司法行政化现象有着深刻的政治、文化、历史和社会原因。长期以来,我国各个国家机关实际上都被当作行政机关来对待,在这种泛行政化的时期,法院不可能摆脱被“行政格式化”的命运。要变革这种运行了多年的管理模式,不仅需要法院内部的一整套管理体制的改革,还需要法院外部各方面配套体制的改革和认可,这是一个宏大的社会工程,很难一蹴而就。即使取消审判委员会讨论决定案件制度,司法行政化现象也不能得到消解。

另外一个现实是,我国目前法官的整体素质还不尽如人意。新中国成立以来,国家工作人员实行统一的干部制度,无论是行政机关工作人员,还是审判机关的工作人员,他们在任职条件、工资待遇等方面基本相同。虽然《法官法》对法官的条件作了较高的规定,但是由于该法没有溯及力,对原有的审判人员并未触及。法官整体素质偏低,已经成为社会各界的共识。而这样的法官素质状况是在行政化管理模式下产生的,相应地也更适应行政化的管理模式,很难完全符合西方式法官独立的要求。[8]《法官法》第6条规定,“院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长除履行审判职责外,还应当履行与其职务相适应的职责。”因此,院、庭长对案件的管理具有法律上的依据。就实践中的情况看,相当一部分法官并不具备解决疑难复杂案件的水平和能力。而院长和庭长由于一般是从优秀的法官中提拔,具有较强的业务能力。由他们来决定疑难案件的处理,具有现实的合理性。法官独立的价值取向是显而易见的,它有助于法官不受任何外界因素的干涉,确保中立的裁判地位。但这一价值的实现,必然需要多项基础条件:一方面应当有一整套外部体制的约束,如新闻监督、有效的上诉机制等等;另一方面也对法官的内在素质提出了更高的要求,法官应当具有比常人更高的道德水准、法学知识和社会经验。诚如郑观应先生所说:“徒善不足以为政,徒法不足以自行。故有其人,然后有法;有其法,尤贵有人。”[9]如果无视我国法官素质尚不完备等一系列因素,而照搬西方的法官独立,可能不仅不能克服目前的弊病,反而离公平和正义的司法目标更远。

事实上,审委会制度与司法行政化不仅没有因果关系,相反,由于审判委员会人数较多、委员的行政级别相对接近、决定机制的民主化等原因,使这一制度成为克服司法行政化弊端(比如有关领导个人决定)的一项有效措施。更何况,并不是每一个案件都要经过审判委员会讨论,而只是极少数。学者的批评没有看清这个问题,颠倒了因果关系,是对我国司法实践缺乏深刻了解造成的。

3、审判委员会制度有利于抵制不当干预。在中国特有的熟人社会和法院整体独立尚远未确立的情况下,审判工作还面临来自各方面的影响和干预,作为个体的法官也很难抵挡。那种认为院长可以“无奈地对试图干预他们的人说:我实在是心有余而力不足,具体案件如何处理我作不了主,我没有权力干涉法官办案”的想法,未免太过天真。而审判委员会由于是集体决定,成为较为有效的抵御不当干预挡箭牌。在当前的情况下,如果取消审委会制度,不仅不会强化法院和法官的独立,反而可能使法院审判的独立性雪上加霜。审判委员会不仅不应当取消,而且应该加强和完善。

(三)审判委员会讨论决定案件制度违反直接言词原则吗

直接言词原则,是现代诉讼的一项基本原则。该原则又分为两个方面:直接审理原则和言词原则。直接审理是指,一是“在场原则”,即法庭开庭审判时,各诉讼参加人必须亲自到庭出席审判;二是“直接采证原则”,即从事法庭审判的法官必须亲自直接从事法庭调查和采纳证据,直接接触和审查证据;证据只有经过法官以直接采证方式获得才能作为定案的根据。言词审理原则是指,一是参加审判的各方须以言词陈述的方式从事审理中的各种诉讼行为;二是在法庭上提出任何证据材料均应以言词陈述的方式进行。这两项原则有其共同的含义和功能,在理论上往往被综合在一起,称为“直接和言词原则”。

法学界对审判委员会制度最为重要的批评即认为这一制度严重违背了直接言词原则。但这种批评是对审判委员会性质和作用的误读。在司法实践中,审委会讨论的案件绝大部分是法律适用问题,事实认定问题由合议庭负责。而直接言词原则主要是针对诉讼中的证据、事实采信而言。因此,审委会讨论的大部分案件,并不违背直接言词原则。虽然极少一部分对案件证据和事实认定进行讨论,但如前所述,也仅仅是为合议庭或独任审判员提供方法和路径,即提供智力上的支持。可以在改革过程中纠正。对合议庭(独任庭)与审委会的职责分工进行明确,合议庭对案件事实负责,审委会讨论法律适用问题,可以有效地避免上述问题的产生。因此,审委会制度从根本上讲与直接言词原则并不冲突。

综上,在目前中国的国情下,审委会制度是有利于司法公正与司法独立的实现的,具有语境化的合理性,作为一个审判组织应当予以保留。

三、改革和完善审委会制度的建议

但是,审委会在运作中也暴露了一些亟待解决的问题,主要表现在以下几个方面:

1、组织的行政化和全能化

由于长期以来对审委会定位的行政化,集中表现为审委会委员的行政化和非专业化。目前审委会委员一般均由正副院长,各业务庭庭长担任,有些地区法院还有政治部主任等中层正职组成。其选任的标准一般与行政职务挂钩,而与法律业务素质的高低无关,委员成为一种政治待遇。所以,审委会作为总体来讲审判业务水平不尽如人意,讨论疑难案件的质量不高。另一方面,由于审委会讨论案件的全能化,也导致了讨论案件水准差强人意。现代法律部门的分工已经越来越细,兼通各部门法律业务的法官全才简直是凤毛麟角。但目前大部分法院的审判委员会却承担着所有类型案件的讨论,致使讨论质量大受影响。比如无锡中院在改革审委会之前,对刑事业务较为熟悉的只有三位委员和一位分管副院长,其余15位委员的刑事业务较为生疏。可审委会讨论的案件却大部分是刑事案件,上述问题使审判委员会讨论案件的质量不尽如人意,成为目前审委会运作中的突出弊病。

2、工作程序的无序化

多年来,审委会讨论案件的工作程序一直没有统一的规定。现有的《最高人民法院审判委员会工作规则》仅对最高法院内部有效,并不是具有普遍约束力的规范性文件。因此,地方各级法院审委会工作程序缺乏科学性、统一性。实践中一般是以开会的方式进行,由承办人汇报案件,各委员可向承办人提出一些问题,然后随机发表意见。众所周知,程序公正是实体公正的保证,这种状况在一定程度上影响了审判委员会讨论案件的质量。主要的问题是:承办人由于表达水平差参不齐,或带有倾向性意见,造成汇报情况不清或片面反映合议庭意见的情况,影响委员对案件发表处理意见。由于发言顺序没有规定,如果分管院长、院长先发表意见,造成其他委员跟风的现象,影响讨论案件的深度和质量等。

3、当事人对委员的申请回避权得不到切实保障

4、检察长列席的控方代表化

根据我国法院组织法的规定,同级人民检察院检察长可以列席法院的审判委员会会议。对这一问题的解释是,人民检察院作为国家的法律监督机关,有权对人民法院的审判活动的合法性进行监督。审判委员会的活动是法院审判活动的重要组成部分,人民检察院当然有权通过列席会议方式进行监督。但是,不管是从理论上还是在实践中这个理由都是有问题的,检察官在民事和行政审判中固然可以行使法律监督权,但在由检察机关提起公诉的刑事案件中,检察官在辩方不在场的情况下参加裁判方对案件定性处理意见的会议,并可以发表意见,这就等于裁判者与公诉人一方进行单方“接触”,必然在形象上和实质上影响审委会裁判的中立性。在实际的运作中,检察长很少列席审委会讨论民事案件的过程,而一般只参加刑事案件的讨论。在列席审委会时,检察长一般携起诉部门负责人或承办人参加,有时甚至由部门负责人代为参加。由于检察机关亦普遍实行的质量考核制度,以及对错捕人犯所将承担的赔偿责任,都决定了检察人员列席的任务主要是力争起诉意见。对合议庭同意指控意见的案件,一般没有意见;但对合议庭与指控意见有分歧的案件,往往反映强烈。检察长发表意见后,法院的承办法官不便与其发生争论;中国特有的熟人文化也使委员发表意见时往往碍于情面顺同指控意见;而且检察机关所拥有的其他检察权往往无形之中对委员造成影响,极大地影响了审判委员会对刑事案件的中立处理。成为审委会讨论刑事案件时较为突出的问题。

因此,最近一段时间以来,要求改革审判委员会的呼声越来越多,意见多种多样,法院系统面临的社会压力越来越大。有人提出继续缩小审委会讨论案件的范围,加强其总结审判经验的职能;有人建议取消实质性的审判委员会,成立咨询性质的审判委员会,使其成为一个有顾问和咨询性质的机构;还有人提出,审委会讨论的案件应全体参加案件的开庭审理或者旁听;还有人建议审判委员会讨论案件应当由原、被告双方到会陈述意见,甚至有人提出要公布审委会的意见。

正如前文所述,法律不仅是一门理论理性,更是一门实践理性。我们认为,审判委员会制度的改革设计,固然需要理论和思辨层次上的论证,但更应当研究影响其实际运行的各种因素和可能产生的社会效果,才能获得司法改革的成功。结合前文的分析,我们建议从以下几个方面对审委会进行改革:

(一)审判委员会组织司法化

1、建立专业委员会制度

现代法律制度的分工越来越细,专业化越来越强。民事、刑事、行政三大司法领域虽然遵循一些共通的法理,但又有各自特殊的原则和制度,司法实践中还涉及卷帙浩繁的司法解释和规定,解决疑难复杂问题更需要成熟的司法经验,法官的专业性划分已经成为不争的事实。因此,可以考虑建立专业委员会制度。根据专业的不同,选任在各自领域内精通业务的法官组成专事某一方面案件讨论的分委会,使审委会成为真正专家型的审判组织。这样,不仅可以大大提高审委会工作的水准和质量,还可避免委员们花费大量时间来研究非本部门的工作,提高审委会的工作效率。

关于具体的专业委员会的设置,鉴于我国各级法院不同的工作任务和特点,应当采取不同的方案,不宜一刀切。最高法院指导全国各级法院的审判工作,通过制定司法解释和规范性意见,办理重大二审、死刑复核以及申诉案件,保障司法体系的统一,尤其注重法律适用和解释的专业性、正确性;各省(直辖市)高级法院的主要任务是办理二审案件和少量一审、再审案件,并承担着全省法院的司法指导工作,根据法律和司法解释制定本省的规范性司法文件,兼顾法律适用和解释的正确性和个案当事人获得公正判决的权利;中级法院则既审理大量的一审案件,又承担着大量的二审案件,本地区的各类疑难问题也往往集中到中级法院。与高级法院相比,虽亦承担着指导基层法院审判工作的任务,但更侧重于保障个案的正当性;而基层法院则承担大量的一审案件,主要承担着直接解决纠纷的功能。从各级法院审理案件的情况显示(见表四至表八),自最高法院逐级至基层法院,其职能和案件数量呈现明显的金字塔形态结构。自上而下,承担案件的数量呈明显增多,但对适用法律的专业性和准确性的要求也越来越低。

另外,各级法院承担的案件的结构状况也应当考虑。从统计的资料看,各级法院审理的案件,以民商事和刑事为主,行政和国家赔偿案件则较少。

 

表四:最高人民法院2003年、2004年度工作情况汇总表(根据最高人民法院工作报告)

时间

 办理案件

 司法

解释

 答复

 司法文件

 

刑事

 民商事

  

 执行(监督协调)

 涉诉

信访

 案件

小计

 

2003年

 300

 431

 (行政、其他)474

 293

 2089

 3587

 20

 576

 20

 

2004年

 400

 689

 (行政、国赔)106

 186

 1542

 2923

 21

 不详

 不详

 

 

 

表五:江苏省高级人民法院2003年、2004年度工作情况汇总表

时间

 刑事

 民商事

 行政

 国赔

 申诉

 执行

 合计

 

一审

 二审

 再审

 一审

 二审

 再审

 一审

 二审

 再审

 

2003年

 612

 832

 93

 1

 501

 34

 2073

 

2004年

 0

 600

 4

 32

 751

 49

 0

 127

 13

 8

 645

 19

 2248

 

 

表六:无锡市中级人民法院2003年、2004年度工作情况汇总表

时间

 刑事

 民商事

 行政

 国赔

 执行

 减刑

假释

 合计

 

一审

 二审

 再审

 一审

 二审

 再审

 一审

 二审

 再审

 

2003年

 88

 199

 3

 476

 1893

 57

 1

 62

 1

 0

 559

 2886

 6225

 

2004年

 117

 187

 1

 460

 2051

 51

 0

 90

 0

 1

 448

 3151

 6557

 

 

表七:无锡地区九个基层法院(崇安区、南长区、北塘区、滨湖区、开发区、惠山区、锡山区、江阴市、宜兴市)审理案件平均数量汇总表

时间

 刑事一审

 民商事一审

 行政一审

 执行

 再审

 合计

 

2003年

 419.2

 3249.2

 22.2

 2380.6

 6.3

 6077.6

 

2004年

 475.4

 3372.8

 24.3

 2020.1

 5.4

 5898.2

 

 

根据上述特点,我们认为:

最高法院的审委会专业委员会的设置应当专业性强,可以考虑刑事、民商事、知识产权、行政和国家赔偿等专业委员会,以适应最高法院对各类审判工作均须高水准的要求。

高级法院和中级法院可以设立刑事、非刑事两个专业委员会。非刑事专业委员会负责民商事案件和行政案件的审理工作。这个方案主要考虑:一、高级法院和中级法院对审判的专业性和水准均有较高的要求;二、审委会讨论的案件以刑事、民商事为主,非刑事专业委员会主要讨论民商事案件。而行政案件数量太少,不宜成立专门的审委会。这样的设置既考虑了分委会的专业性,又考虑了工作量的平衡。无锡中院在改革过程中即是以此为出发点,取得了较好的效果。(参见表九、表十)

基层法院,可不设立专业委员会。理由是,虽然基层法院审理的案件数量最多(见表八),但从实践中的情况看,大部分案件的法律关系并不复杂,适用法律方面的疑难问题只占极少数。因此,基层法院的审判工作更侧重于矛盾和纠纷的解决,其审委会的功能也相应主要为抵预外来的干扰,而非解决适用法律的疑难问题。对于专业性强的疑难问题,可以由中级法院进行指导(这也是目前实践中的普遍做法)。

各级法院的专业审判委员会是本法院审判委员会的分会,讨论决定相应专业的重大疑难案件,而讨论决定其他审判工作和总结审判经验的任务由审委会全会完成。应当允许某些精通数个领域审判业务的人员兼任数个专业委员会委员,遇有因回避或其他原因致审委会到会人数达不到法律规定要求的情况时,可以由这些委员临时担任。各专业委员会讨论案件时各院领导委员应同时参加,其目的在于保证审委会运作的民主制,克服法院内部管理行政性产生的不必要的负面影响。无锡中院进行专业委员会制度以后的成功效果,充分说明了这一方案的可行性和优越性。

2、建立审委会委员的选拔机制

克服审委会委员与行政职务挂钩的旧理念,将审判业务能力作为选拔审判委员会委员的首要条件,保证委员是专业化、精英化的法官。要确立较高的选任标准,既应当具备丰富的审判实践经验,还要有相当的法学理论水平,以适应审委会讨论疑难复杂案件的需要。在无锡中院的审委会委员的选任改革中,确定的条件是:审判员以上人员;法律本科以上学历;有一定的调研能力,在近三年中必须有一定数量的论文刊登在市级以上刊物,其中省级以上不少于一篇等。取得了较好的效果。通过公开、公平、择优原则指导下的民主测评、组织考察,建立科学的选拔机制,保证精通业务的优秀法官脱颖而出。

(二)审判委员会工作程序规范化

目前法学界有人提出了审判委员会“工作程序诉讼化”的方案,大致又分为两种:一、审委会审案,必须由审委会全体组成大合议庭审理,而不再以开小会、听汇报的方式决定案件结果。这样的运行方式可以保证回避制度、直接言词原则和审判公开原则的落实。二、在审委会会议讨论之前设置一个听证程序,由诉讼双方或其代理人到会陈述各自的意见,以贯彻直接言词原则。

我们认为,以上方案的出发点虽具有一定合理性,但在目前的司法实践中均缺乏可行性:

对于第一种方案。审委会的工作量将大大增加。根据目前的相关规定,审委会讨论决定的案件是合议庭有重大分歧的案件,或者有重大影响的案件。对于是否有重大影响,可能在受理案件时即能确定。但是否为重大争议的疑难案件,则在开庭审理前无法确定。只有经过了庭审,合议庭评议后才能确定。那么,该方案只能以两种方式实现:一是合议庭开庭审理后,认为案件有重大分歧,改为审委会进行审理,再进行一次开庭;二是对受案时初步审查认为是疑难复杂,有可能经过审委会决定的案件,均改为审委会开庭审理。第一种方式下审委会的审案量与目前相同。以无锡中院为例[10],如果以每案庭审时间为2.5个小时计,每年审委会开庭审理案件的时间将达300余个小时,即每两个工作日将有半天时间用于开庭。由于审委会委员大部分均是庭长及院长,还承担着繁重的行政和审判任务,这样的工作量是难以承受的。而且这种方式也造成审判效率大大降低,增加了当事人的诉累。而第二种方式下,审委会的审案量更将明显增加,开庭审理的工作更为繁重,工作量将难以想象。

对于第二种方案。首先,审委会讨论案件的时间将大大延长。(一)从理论上讲,以每案听证程序的时间为30分钟计。根据我院的情况推算,审委会讨论每个案件的时间将延长至原来的1.7倍。[11] (二)虽然理论上可以规定诉讼各方陈述意见的时间,但是在我国,司法权威还远未确立,诉讼双方不听从法官指挥的情况比比皆是,司法实践的运行必将难以理想化,增加的工作量将更难以估量。以法庭开庭审理的情况为例(尤其是普通民事案件),控制诉讼双方陈述意见的时间,一直是一大难题。更何况审委会讨论的是重大、疑难、有重大争议的案件。设想经济欠发达地区的情况将更不理想。这样的工作量将使审委会目前已显沉重的压力雪上加霜。其次,遇矛盾易激化案件,如果当事人有情绪激动或其他过激行为,还可能造成审委会秩序和事态的严重化,我国各级人民代表大会期间的上访现象的增多有力地说明了这种可能性。

而我们则认为原则上过去的工作方法可以继承,但应当加以规范和完善。另外对一些特殊案件可采取诉讼化的工作方式。

1、建立合议庭对事实负责制

审委会在运行中有违背直接言词原则的现象,确为一重要的问题。为尽量减小这一因素带来的负面影响,应当明确合议庭和审委会职责的分工,建立合议庭(独任庭)对案件事实负责的制度。使审委会只对适用法律问题讨论,革除审委会违背直接言词原则的弊病。如果审委会发现合议庭认定事实不清,或者对事实认定有不同意见,可以要求合议庭重新查明事实,不再由审委会直接改变合议庭认定的事实。使审委会会议的性质真正成为案件的评议活动。

2、建立合议庭成员共同汇报制

目前的做法一般是承办人单独参加审委会汇报,然后由庭长(一般均是审委会委员)陈述业务庭的意见。这样的做法,有以下弊端:一方面行政化色彩浓厚,违背司法的一般规律,可能引起庭长意见掩盖合议庭意见的弊病;另一方面可能因为承办人个人的倾向,片面反映合议庭意见;有些甚至因为承办人表达能力不强,不能客观反映合议庭的意见。合议庭全体成员共同参加审委会汇报,可以有效保障审委会客观全面了解案情和争议问题。同理,再审案件亦应由原审承办法官到会陈述意见。在无锡中院试行的方案中,尤其是再审案件的原审承办法官到会陈述意见的做法,极大的提高了审委会工作的质量,受到了委员和法官们的好评。

3、规范审判委员会发表意见的程序

发表意见应当由职务低的向职务高的依次为序发表意见,以免高职务的发表意见后影响职务低的人发表意见。使案件的讨论过程科学化,充分保证评议过程的民主化,也符合国际司法的先进经验。在我院的审委会工作规则中规定:“审判委员会委员发表意见,应按照非领导职务委员在先、领导职务委员在后的顺序进行。”即是在此理念指导下制定,在实际运行中取得了较好的效果。

4、对一些特殊的案件,可以采取特殊的工作方式

方案一:对少数案件,可以实行审委会旁听庭审的工作方式。案件的范围可以限定在本地区有重大影响(比如人大、党委、媒体关注,群众反映强烈的案件),应当由审委会讨论决定的;须当庭宣判,应由审委会讨论决定的案件等等。这个方案主要出于以下几个考虑:(一)切实贯彻实体和程序并重的现代司法理念。过去对一些须当庭宣判,又应当由审委会决定的案件。一般是在开庭前即对审委会作出汇报,由审委会作出倾向性处理意见。开庭审理后如果没有变化的情况,即按照审委会的意见处理。这样的做法实际上违背了诉讼程序的规定,犯了“先定后审”的老毛病。(二)有利于真正落实公开审判,直接言词原则。审委会参加庭审旁听,也在客观上增加了司法的外在公信力。(三)这个方案具有可行性。所有案件均由审委会参加庭审旁听缺乏可行性,但对上述少数案件,一般所占比例不大。以无锡中院为例,每年大约有5件左右,这样的工作量是可以承受的。这一繁简分流的方案,既解决了重点问题,又兼顾了司法效率。

方案二:按照审级的不同确定不同的工作方式。对于一审案件,基本上延用传统的工作方式。理由是:(一)审委会讨论的一审案件工作量大,不宜进行听证或开庭审理,原因前文已述;(二)一审案件尚有二审程序作为纠偏机制,可以有效保障适用法律的公正和当事人的权利。我国实行二审终审制,当事人如对一审的判决结果不服,可以向上级法院提出上诉。二审程序最为重要的功能之一即为保障司法的正确性,是对一审程序的监督机制。因此审委会讨论一审案件的工作方式可相对较为简便。而对于二审案件,可以在审委会前设立听证程序,由诉讼双方的代理人到会(在限定的时间内)陈述各方的意见。理由为:(一)需要由审委会讨论的二审案件,一般确属争议比较大、疑难复杂的案件。应当进行更为严格的审理程序。(二)二审程序作为终审程序,一经作出即产生法律效力,应当更为注重判决的正当性和当事人的可接纳度。在审委会前设置听证程序不仅可以提高二审的正确性,而且可以增强司法的公信力。(三)由于大部分一审案件的当事人已经服判,只有少部分进入二审。而进入二审的案件,经合议庭审理维持原判的案件又占大部分,提交审委会讨论的二审案件数量很少(参见表九、表十:无锡中院审委会每年讨论的二审案件在8件左右;江苏省高院审委会每年讨论的二审案件应该在20余件左右)。对这一部分案件进行较为复杂的审理程序,具有可行性。因此,以审级的不同采取不同的工作方式,可达到公正和效率的有机统一,不失为一个可行的改革方案。

表九:无锡市中院2003年、2004年度审委会工作情况

时间

 会议次数

 一审

 二审

 再审

 请示

 执行

 其他

 合计

 

民商

 刑事

 行政

 民商

 刑事

 行政

 

2003年

 34

 9

 47

 0

 4

 4

 0

 35

 5

 12

 1

 117

 

2004年

 41

 8

 77

 1

 5

 2

 1

 18

 5

 2

 15

 134

 

 

表十:江苏省高院2003年、2004年度审委会讨论案件情况(结合表四的情况分析,讨论的刑事、民商事、行政案件中,大部分应为二审、再审案件)

时间

 刑事

 民商事

 行政

 申诉

 国赔

 执行

 合计

 

2003年

 28

 0

 2

 41

 0

 0

 79

 

2004年

 17

 1

 21

 25

 2

 0

 66

 

 

(三)加强审委会裁判结果的公开化

关于是否应当公开审判委员会的不同意见。对此我们认为,应当根据我国的文化传统和目前的国情作出合理的选择,不能简单模仿英美法系的做法。英美国家实行公开法官不同意见的做法,并不说明这项制度具有放之四海皆准的真理性效力。正如苏力教授所说:“西方学者所描述的制度经验往往是自觉或不自觉地对于他们所生存之环境的某些重要细节的遗忘中累积性地构建起来的”。这种经验从理论上讲就不一定适应我国的国情。而且,我国自近代以来,基本上继承了大陆法系的法律制度和体系,不公开少数意见的做法符合大陆法系的传统。更重要的是,如果在我国目前的情况下,采取公开审委会(或合议庭)不同意见的的做法,将会引起严重的社会问题:由于目前我国普遍存在的司法信任危机等复杂原因,当事人或媒体极有可能将法官的不同意见视为正确意见,严重影响法院判决的权威。而且,在当前法官的社会地位和职业保障措施尚未完善的情况下,公布不同意见,也不利于保护法官的人身和职业安全。贵阳市法官蒋庆被杀害案、洛阳市法官李慧娟被免职事件便是这一问题的适例。

在裁判文书中公开审判委员会决定案件的程序和理由,加强裁判文书的说理性,并公开作出决定的审判委员会名单。体现审判公开原则,增强审判委员会裁判活动的外在公信力。关于当事人申请回避权的保障,可以考虑对有可能提交审委会讨论的案件,在开庭审理前,公布全体审委会委员名单,确保当事人的申请回避权。

(四)取消检察长列席制度

理由前文已有说明,此处不再赘述。但在《法院组织法》和《刑事诉讼法》等相关法律作出修改以前,可以规定检察长仅对出席人数等程序性问题进行监督,不得陈述控方的意见。

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[1] 三大诉讼法中,只有刑事诉讼法对审判委员会制度作出较为明确的规定,民事诉讼法和行政诉讼法均未就审判委员会作明确规定。

[2] 1998年9月8日最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第114条。

[3] 同上,第115条。

[4] 《近五年全省基层人民法院审判委员会讨论决定案件情况分析》,载《江苏法院司法统计分析》总第11期,2004年6月30日。

[5] 2004年5月前该院审委会共讨论决定案件50件,其中有2件被上级法院改判。

[6] 如常怡《公开审判制度的新思考》:“审判委员会在决定案件时,一般由‘主办人’汇报案情,如当事人争议的事实,双方各自的证据和理由、合议庭对证据和事实的认定、适用法律及最终的处理意见。审判委员会委员根据汇报的情况各自发表意见,最后少数服从多数形成决议。这实际上是在审判委员会委员未直接听证的情况下,对案件又进行了一次审理。”

[7] 谭世贵先生指出:我国司法独立与西方国家的司法独立的主要区别有四:(1)独立的理论根据不同。西方国家的司法独立建立在三权分立的基础之上,而我国则建立在国家权力统一,并由全国人民代表大会及其常委会行使的基础上。(2)独立的范围不同。前者独立于立法和行政机构;后者则是指审判和检察机构独立于行政机构。(3)独立的主体不同。前者主要是指法官个人独立;后者则指法院和检察院行使职权上的独立。(4)独立的保障不同。前者较为完备;后者则在任期、人。财、物等方面赋予行政机构过多的决定权,从而无法真正保障司法独立。参见谭世贵主编《中国司法改革研究》。法律出版社2000年版,第79-80页。

[8] 况且,即使《法官法》规定的法官条件与西方国家相比还是有较大的差距。世界上选任法官的形式大体上分为两种模式。一是英国和美国的模式,法官一般从成功律师中选拨,40岁以前被任命为法官的情况极少,他们在担任新职伊始就有较高的声望。二是德国、意大利、日本等国,一个人完成了法学专业的大学学业后,再参加国家统一的任职的考试,然后任命为初级法院的法官,上级法院的法官从下级法院的遴选。比如在德国,一个法官最初被任命时的年龄一般是在26岁至32岁之间。而我国《法官法》规定为:年满23周岁,高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满二年以上等。参见[美]H·W·埃尔曼 著 贺卫方、高鸿钧 译《比较法律文化》第112页以下。

[9] 转引自田成有:《法律社会学的学理与运用》,中国检察出版社2002年版。

[10] 无锡中院审委会目前年平均讨论案件的数量约120余件。

[11] 无锡中院审委会原平均讨论案件时间为45分/件。

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文章出处:江苏省无锡市中级人民法院    

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