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论涉诉群体性纠纷的司法应对

作者:杨广大  发布时间:2010-06-07 13:30:21


 

【论文摘要】涉诉群体性纠纷是一种特殊的群体性纠纷,对于这一问题的解决,人民法院总体上持谨慎保守的司法政策,并招致批评。笔者通过对涉诉群体性纠纷的特征入手,考察群体性纠纷的司法诉求及人民法院应对错位的原因,认为影响人民法院采取谨慎保守的司法政策的各种因素包括法律制度缺陷、司法能力不足、司法功利追求、群体性诉讼的司法实效等,但对这些因素的过于关注掩盖了不同类型的涉诉群体性纠纷的特征,并导致人民法院采取了过于消极的司法政策来处理群体性涉诉纠纷。鉴于此,笔者认为人民法院应根据群体性纠纷的不同类型,在将部分事关公共决策的纠纷予以分流的同时,采用积极的司法政策,通过司法解释的方法完善代表人诉讼制度并改造“支持起诉原则”,构建群体性纠纷在司法范围内的合理解决机制。

 

近年来,由于群体性纠纷在我国大量发生,并且其诉求渠道日渐集中到法院系统,对法院构成巨大的压力,也引起社会与学界对法院司法能力与司法理念的追问。但学术界的研究在一定程度上对进入司法的群体性纠纷的独特性与社会上大量发生的群体性纠纷的普遍特征没有进行详细的区分,导致在研究上将涉诉群体性纠纷简单地等同于一般的群体性纠纷,并以此为逻辑起点,引起了诸多不必要的争议。因此,本文将从涉诉群体性纠纷的特征出发,对涉诉群体性纠纷在司法中的现实困境进行探讨,并就加强法院对涉诉群体性纠纷进行应对的司法机制提出设计思路。

  一、司法视野下的涉诉群体性纠纷

  (一)涉诉群体性纠纷的基本特征

当前,由于社会经济正处于快速发展的时期,社会利益分化剧烈,引发深层次的利益冲突,并表征为大量的社会纠纷。但政治与法律制度对社会纠纷的大量出现,却并没有设计好合理而完善的解决渠道,部分群体性纠纷遂涌向法院。因此,在司法层面考察群体性纠纷时,不能将其等同于一般的群体性纠纷。从社会矛盾的流向看,并非所有的群体性纠纷都流向了法院系统。事实上,有相当一部分的纠纷通过政府、民间自治组织、调解与仲裁组织等得到了解决。经过这些社会纠纷解决机制的过滤后,涌向人民法院的群体性纠纷从总体特征看,已具有自身的独特性。

1、诉讼形态基本确定。从最高人民法院近年的工作报告看,群体性纠纷转化为诉讼后,数量依然庞大。在最高人民法院2005年向全国人大提交的工作报告中称,集团诉讼和群体性诉讼呈上升趋势,全年共审结538941件,上升9.5%。但从人民法院现行的司法统计系统看,这一个数字的真实性,仍然存疑。[1]但可以确信,法院系统正在承受群体性纠纷不断涌向法院的压力。事实上,最高人民法院所谓的集团诉讼和群体性诉讼的诉讼形态,基本为共同诉讼,采用代表人诉讼的群体性诉讼,仅具有个别的范式意义。特别是最具有集团诉讼特色的人数不确定的代表人诉讼,基本上鲜有发生。从媒体反映看,由于人数不确定的代表人诉讼经常被炒作为具有公民运动色彩的集团诉讼,因此一旦出现,即饱受关注,但近年来从全国范围看,人数不确定的代表人诉讼异常少见。因此,涉诉群体性纠纷的形态基本上表现为共同诉讼。

2、利益冲突比较明显。近年来,有越来越多的学者注意到,在我国大量发生的群体性纠纷具有深刻的社会冲突背景,“社会冲突是社会群体之间由于利益或价值的对立而发生对抗”,[2]我国在社会转型时期出现的大量群体性纠纷基本上是出于对基本生存权利与资源的争夺而发生的,从法院目前受理的群体性诉讼来看,多数并不属于小额多数、公益型等现代型群体纠纷,而主要是在政策转型和某一领域发展初期出现的,且城乡差异、地域差异明显,基本均关涉当事人的生存权益或重大权益。[3]同时,从社会冲突的角度看,由于社会分层加剧,在政治精英、经济精英和知识精英与工农之间的利益调整与分配过程中,法律制度构建迟滞于现实需要,公权力与资本权力优势明显,在社会博弈中,工农整体处于弱势的地位,在引起大量群体性纠纷的劳资关系、农村征地、城市拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等问题中,诉争内容均关涉当事人的生存权益。这使得涉诉群体性纠纷在社会治理环节中具有特殊重要的地位。

3、司法终极诉求明显。群体性纠纷在社会层面的大量发生,对社会经济法律关系的稳定性冲击较大,但这些大量存在的社会民众维权行动,并没有明显的政治目的,[4]因此,在解决的方式上,大量的群体性纠纷并没有偏离正常的解决渠道,采取激烈手段与方式表达利益诉求的总体比例并不高,特别是在法治观念得到一定普及,涉争权益关涉生存时,均比较慎重。虽然在解决的渠道上可能会有多种选择,甚至进行了多种尝试,但多数群体性纠纷仍然把司法解决作为重要的选择手段。从司法文化的心理来讲,传统上依赖于自治的中国民间有倾向于将纠纷最终解决的可能性寄予司法机关的心理特点。[5]从一些公开的实证研究中可以发现,群体性纠纷的当事人基本能理性对待诉讼结果,并未盲目进行上访,客观上将相对中立的司法解决作为一种终极的诉求选择,[6]而非如部分学者臆测涉诉群体性纠纷具有不理性特征及以上访为理想解决手段。

4、群体诉讼的组织化与离散化。在群体性纠纷进入诉讼的过程中,往往均会形成自发的组织形态,诉讼的积极组织者既可能是纠纷当事人,也可能是法律工作者,甚至是二者的重合,特别是律师在群体性诉讼中具有越来越重要的作用,并在一定程度上成为部分群体性诉讼的实际组织者。但同时由于群体性诉讼在实际的诉讼中表现为共同诉讼,当事人的实体处置权仍保留,并在诉讼中发挥重要的作用。而从政治学的角度观察,我国是一个志愿团体组织程度极低、公民能力较弱的社会,社会个体成员的社会活动参与能力较低,实际上导致在群体性诉讼活动中,其组织的程度较为松散,[7]加上法院系统在实践中受理群体性诉讼时采用分案受理或说服调撤工作,在一定程度上也会加剧群体性诉讼组织的离散度,这已在实证研究中被观察到。[8]

  (二)涉诉群体性纠纷的司法压力

由于涉诉群体性纠纷往往人数众多,涉争权益重大,舆论高度关注,部分纠纷法律争点复杂,在我国强调社会稳定的特殊政治背景下,法院系统因群体性诉讼承受的压力极大。

1、涉诉纠纷群体压力。由于多数群体性纠纷的当事人在诉讼中处于弱势地位,因此,集合团体的力量与声势来加强诉讼对抗的能力成为必要。但从司法的角度观察,群体进行诉讼并不会对法律关系与事实的认定产生影响,反而会使法院在面对群体性诉讼时产生多方面的压力。在我国的民间司法文化中,统治阶层一向注重秩序的稳定,而民众也因此以扰动秩序的稳定作为一种引起统治阶层对自己生存状况予以关注的手段,小事闹大成为一种重要的诉讼策略。[9]这使得法院陷入多种压力的包围中,包括司法政策的适用、司法技术的调适、司法裁决的衡量等。

2、舆论炒作压力。出于不同的动机,媒体与学术界也从不同的角度对群体性诉讼进行了大量的表述。由于群体性纠纷涉及众多的利益主题,特别是诸如社会转型导致特有群体性纠纷大规模发生,如土地征迁、企业改制等产生的群体纠纷,社会化解纠纷机制的不健全导致隐性纠纷大量凸显,如行政解决纠纷机制欠缺或运行无序导致纠纷层级与规模上升,市场经济制度不规范招致的大规模消费者权益受损引起的纠纷,危害扩散性的社会活动与经济犯罪导致的大规模权益求偿诉讼纠纷等,对于媒体来说,都是重要的题材,一旦出现这些群体性纠纷,媒体往往闻风而动,大量报道,其中不乏具有很强理论深度和视角广度的深度报道,媒体过于提前和主动的介入,在事实上成立了“舆论法庭”,对司法形成巨大的压力。同时,学术界也简单地从比较法角度,积极提倡仿效具有很强公民运动色彩的集团诉讼,试图将司法引入一种积极参与社会公共决策的角色定位中,而对当前我国涉诉群体性纠纷的特点及整体的司法环境缺乏应有的关照,并进一步加深了社会对司法的不信任。

3、政治压力。法院在我国整个政治体系中,虽然宪法明确了其与政府、检察院等具有同等的政治地位。但由于整个人事、财政的体制性原因,法院在整个政治体系的权力结构中,一直处于弱势,无法形成独立的地位。在整个社会由于转型深刻及治理结构欠缺而产生大量不稳定因素时,先前由政府主导的多种纠纷处理机制过度萎缩,而受法治主义理想推动的法院则被迫成为社会纠纷表面上的终结性裁判者。同时,政治稳定的要求通过政绩考核层层分解到科层制官僚体系中,当法院的资源、权威不足以应对群体性诉讼问题时,就直接转化对科层制官僚体系利益的侵犯。这正是典型的法制国家的特征。[10]

(三)涉诉群体性纠纷的司法处遇

由于涉诉群体性纠纷在当前所具有的独特性及对法院构成的巨大压力,因此在法院的司法实践中,谨慎而保守的司法政策成为主要的特点。主要表现为:

1、限制代表人诉讼制度的适用。

民诉法54、55条所确立的代表人诉讼制度,一度在理论界得到盛赞,并被寄予启动我国社会集团诉讼运行的厚望,但十几年来,代表人诉讼制度却被束之高阁。在司法界与理论界影响较大的如清华200卡案、大庆联谊虚假陈述案、高尔宝虚假宣传索赔案等,均有可能成为实践人数不确定的代表人诉讼制度的典型案例,但却没有运用人数不确定的代表人诉讼制度,而是直接采用分案受理或普通共同诉讼进行审理。即使是人数确定的代表人诉讼制度也因为运用普通共同诉讼处理群体性纠纷的案例较少,而在事实上使整个代表人诉讼制度在实践层面上被搁置。最高人民法院甚至在2005年发布的《关于人民法院受理共同诉讼案件问题的通知》中规定,“当事人一方或双方人数众多的共同诉讼,依法由基层人民法院受理。受理法院认为不宜作为共同诉讼受理的,可分别受理。”该规定事实上是对当前法院系统对代表人诉讼制度的实践操作方法予以了认可。有的学者甚至认为,结合诉讼级别管辖的规定看,实际上该规定违背了民诉法中有重大影响的案件由中级以上人民法院管辖的规定。[11]该规定实际上将最高人民法院对涉诉群体性纠纷的司法政策表露无遗。

2、拒绝对部分群体性纠纷进行裁判。

从全国法院对群体性纠纷的应对来看,实际上存在大量拒绝裁判的情形,有的是明确规定对某些群体性纠纷不予立案受理,有的是在实践中具体把握对某些群体性纠纷不予受理。前者如2003年广西高院发布的《桂高法[2003]180号通知》,明确将13类具有转型期特点的群体性纠纷不予受理;后者则更加普遍,基本上各地的法院均根据地方党政机关的意见或根据案件的敏感性而不予受理,如大规模水体污染导致的饮用水供应问题、出嫁女状告村委会等。[12]对于这些在社会上广有影响的纠纷选择不予受理,虽然客观上这些纠纷从司法政策角度衡量对法院而言,难度较大,但由于在整个社会纠纷解决体系中,法院系统以一种保守而谨小慎微的姿态来拒绝对这些纠纷做出司法表态,显然也与法院在法治立国的今天所应承担的社会与政治责任有明显的差距。民间所谓“告状难”的非议,对法院的形象构成一定的影响。

3、对普通共同诉讼进行分离。

对于经过甄别,进入法院诉讼程序的群体性纠纷,除必要的共同诉讼外,在法院的实践中,基本上均被分拆为个案受理,成为系列案件。如广有影响的大庆联谊虚假陈述案,哈尔滨中院将该案381位当事人分拆为每10到20人为一组的普通共同诉讼来处理。而实践中更多的是将当事人众多的案件依照单独诉讼的方法分别立案,技术上可能会采取合并审理的方法。从法院的角度而言,对群体性纠纷分案受理,实际上正是为了运用技术性处理的方法,将群体性纠纷当事人在诉讼中试图借助群体力量影响诉讼的构想予以化解。最高人民法院2005年发布的《关于人民法院受理共同诉讼案件问题的通知》,规定可以在必要的情况对共同诉讼分案受理,实际上也是为将群体性纠纷交由基层法院审理创造法理上的正当性。通过分案受理与基层法院受理这两个办法,最高人民法院实际上达到了将群体性纠纷化解在各高级人民法院控制范围内的目的,避免了由最高人民法院审理群体性纠纷案件的可能,也回避了由最高人民法院通过案例来影响群体性诉讼实践的要求。

  二、群体性纠纷的司法诉求与司法应对错位原因分析

从前述的分析可以看出,我国在经济与社会结构转型的过程中,群体性纠纷发生后,司法诉求需要明显,但整体的司法体系却采取了相对保守的司法政策,与社会的期望具有明显的差距。其中,法律制度缺陷、司法能力不足、司法功利追求、群体性诉讼的司法实效等都是重要的原因。

(一)法律制度缺陷因素

有关群体性诉讼的法律规定,主要是民诉法第53、54及55条,即共同诉讼与代表人诉讼制度的规定。第54及55条所规定的代表人诉讼制度,仅仅就成立代表人诉讼的诉讼规模、诉讼的组成方式(公告)、代表人产生方式及权限等进行了简单的规定。特别是对于人数不确定的代表人诉讼制度实际运行时如何进行有效便捷的登记,如何权衡诉讼标的与诉讼成本进而确定诉讼的合理性,如何组织选举确定代表人,如何使代表人获得全体权利人的实体授权,如何对代表人的程序及实体处断权进行有效的监督和制约,如何对胜诉赔偿金有效分配等,均未规定。立法在这些制度运作所必需的关键问题上大幅留白,事实上使法院在司法操作上面临一系列的难题。

从立法的背景看,当时主要是为了确立一种解决多数人纠纷的诉讼制度。代表人诉讼制度在借鉴美、日及我国台湾地区立法经验的基础上,吸收共同诉讼与任意的诉讼担当理论,适度改造而成。作为一种新的诉讼制度,在立法上具有很强的试验意味,理论的成熟与完善远远谈不上,这种“未完全理论化”[13]的诉讼制度,在粗线条立法风格明显的我国,却极易成为正式的法律文本。正是立法对代表人诉讼制度规定过于简单,使得法院在司法过程中的难度增加,抑制了司法适用代表人诉讼,尤其是人数不确定的代表人诉讼制度的积极性。

  (二)法院司法能力因素

法院司法能力的实质性欠缺,则成为法院对群体性纠纷采取保守的司法政策的根本原因。在我国,法院司法能力的欠缺具有体制性,并且在多个方面均有欠缺,在面对群体性诉讼时则表现得非常明显。

1、法院的社会决策能力不足。部分群体性纠纷虽然表面上是法律问题,但深层的原因却是政治经济体制改革而造成的,实际上是属于公共决策的范围,如在现代化快速推进的地区,大量因拆迁或移民造成的问题,以及因国企改革而造成的工人大量下岗的问题,即使具有可诉性,也不具有可裁决性。对这样的群体性纠纷,法院的拒绝裁判是正确的。以无锡太湖蓝藻引发的供水污染为例,部分居民以供水公司为被告提起诉讼,法院即使承认了该诉讼的可诉性,并判决供水公司承担责任,也不能解决水体被污染的根本性问题。这样的公共问题不归法院主管,法院也不具有决策的正当性与能力。同时,对于因法律规范缺失而导致的一些纠纷,法院也不适于对之进行积极的表态。因此,在这样的情况下,如广西高院等法院自然会对部分群体性纠纷采取回避的态度。

2、法院的司法技术能力不足。社会纠纷进入诉讼后,以法院的司法技术能力能否对纠纷做出合理、迅捷并具有执行力的裁判,也对会法院司法行为的积极性产生明显的影响。以当前法院的现状来看,法院在面对大规模群体诉讼的时候,很明显的一个能力缺陷是难以对代表人诉讼进行管理,特别是在确认权利登记与代表人产生、庭审控制、赔偿金的分配等方面,法院在程序控制方面的能力具有明显的不足。[14]现代民事诉讼的一个典型特征是具有效益性,如果因为代表人诉讼的规模过于巨大,法院的诉讼管理成本明显高于诉讼效益时,[15]代表人诉讼在诉讼效率方面的合理性也就丧失了。

3、法院的司法权威不足。法院对群体性诉讼进行裁决还面临一个判决的权威性与执行力问题。我国法院的权威性严重不足,“执行难”成为司法权威不足的典型写照。法院权威性的树立需要一个长久的过程。中国的法院不可能象美国的法院一样实践能动的司法主义的原因也在这里。从美国的历史看,法院权威的树立也是一个漫长的过程,并且是依靠谨慎稳妥的司法政策才逐步建立的。甚至在1832年,美国最高法院审理Worcester v. Georgia案,判决乔治亚州败诉,该州对最高法院的判决拒绝执行,并得到了时任美国总统的杰克逊的支持。我国法院在面临难以裁决和执行的纠纷时,采取审慎处理的对策,既是对自我权威性不足的无奈承认,也是对现有司法权威度的自我保护。[16]

(三)司法功利追求因素

  对于法院系统来讲,也存在一定的功利性考量。受案件规模增长的影响,人民法院为了提高审判活动及法院管理的效能,而参照行政考核的方式建立了一整套指标化的考核体系,并且从最高法院近年来以《改革纲要》发布的人民法院发展规划性文件来看,依托于指标化考核体系建立的审判管理体系会愈加严密精细。以江苏省高级人民法院建立的审判质量效率考核指标体系为例,[17]其中的部分指标如“结收案比”、“平均审理天数”、“审判人员平均结案数”、“上诉率”、“改判发回率”、“18个月以上未结案数”等指标,对于受理群体性纠纷的法院来说,都具有实质性的影响。如将群体性诉讼分拆为若干独立的诉讼,辅以合并审理,并与上级法院就案件的实质性裁判达成一定默契的话,由于分案形成的系列案件数数量较大,会使总体的各种质量与效率指标均得到提升。而采用共同诉讼形式审理的话,不仅加大案件的处理难度,也牺牲了审判质量与效率方面的收益。

(四)群体性诉讼的司法实效因素

  同时,群体性诉讼在法院审理实践中,虽然遭遇法院保守谨慎的司法政策,但由于在政治方面要求法院工作与维护社会稳定相结合,这甚至成为法院在处理群体性诉讼时的基本原则。在一定意义上,稳妥的处理群体性诉讼甚至成为法院的一种政治任务,并受到地方党政部门的关切。在实际的审理过程中,往往会运用多种力量来协调解决群体性诉求,特别是在关涉当事人生存权益的群体性诉讼中,此种表现尤为明显,而纠纷解决社会效果较好的案件甚至往往是通过诉讼外甚至法律外的协调解决的。[18]在审理过程中将群体性纠纷作为特例来对待,采取快立、快审、快判、快执的方法,并且由于采用了多种司法技术性方法,如分案受理、加大调撤说服力度、引入多方的调处力量等,反而比一般的个别性诉讼在社会效果上会更好。也正是因为现行的司法应对方式在一定程度上不是增加而是缓解了法院的压力,才使得法院系统在采用保守谨慎的司法政策时,没有面对更多的政治压力。

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文章出处:江苏省无锡市中级人民法院    

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