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论法院经费保障体制的改革与完善——以“分类分级、共同负担”模式构建为基点

作者:姜丽丽  发布时间:2010-06-07 13:26:36


多年来,改革法院经费保障体制的呼声汹涌不绝,从中央到地方也进行了各种有益尝试,虽然取得了一定的成效,但仍存在很多问题。学界对于法院经费保障问题也是相当重视,提出了许多真知灼见,但相关理论研究局限性仍较大。法院经费保障体制改革的方向和路径在哪里?本文在深入分析现行经费保障体制的现状与存在问题的基础上,以法院经费制度的一般理论为基点,结合国情和改革的实践,提出法院经费保障改革的具体思路和制度构建。

一、“同级管理、同级负担”[1]经费保障体制的历史沿革与现状

法院经费保障体制是司法制度的重要组成部分。建国以来,我国法院经费体制经历了一个逐步发展和完善的过程。这一历史进程与我国60年来社会主义的伟大实践息息相关,并受到国家经济政治体制变革的深刻影响。笔者认为,随着我国经济体制、财政体制的改革,我国的经费保障制度经历了以下三个发展阶段:

第一阶段是1950-1952年在统收统支财政体制下的“中央财政统一供给”模式,法院经费由中央财政统一保障。

第二阶段是1953-1979年计划经济体制时期统一领导分级管理财政体制下的“中央财政统一供给和同级财政供养相结合”的模式,这一时期的法院经费保障在不同的时间段和不同的地区呈现出同级财政和中央财政共同负担的特点。

第三阶段是1979年至今,在分级管理分级负担财政体制框架下的“同级管理、同级负担”模式。该阶段法院经费保障运行中呈现出以下特点:1、同级财政供应是法院经费的基础性来源。各级法院经费纳入同级财政预算,由同级财政拨付,特别是1994年以分税制为目标模式的财政体制改革,明确国家机关运转所需经费按照隶属关系分别由中央和地方政府支出。2、诉讼费收入是法院经费的重要来源。自从1984年起实行有偿诉讼以来,法院的业务经费部分来源于诉讼费收入。3、中央、省级补助法院经费的辅助来源。为平衡地区间的保障能力,我国还实行了省级法院诉讼费统筹补助制度和中央政法专项补助制度,但补助制度具有严格的使用范围和条件。[2]

现行经费保障体制运行三十余年来,法院的经费供给、“两庭”建设、信息工作、物质装备条件改善等方面实现了历史性跨越,[3]为法院各项工作的开展奠定了良好的基础。然而,随着经济社会的发展,司法功能的拓展,司法制度深层次矛盾日益凸显,现行体制也逐渐暴露出不少问题:

(一)法院成为自我保障主体

我国诉讼费的收取与管理制度经历了自收自支、先扣后缴、收支两条线三段历程。[4]然而实践中收支脱钩不彻底、以收定支、明脱暗挂问题还比较普遍。[5]某些地区将法院列为“创收单位”,下达诉讼费收费指标,未完成则影响法院当年的奖金福利和下一财年的整体经费;诉讼费经同级财政按照一定比例提取后,全部或者部分抵充财政预算内拨款用于法院支出;财力严重不济的地方,直接以诉讼费返还的形式作为财政全部拨款。诉讼费的收取与法院利益紧密联系,不可避免的造成了法院的逐利冲动,严重损害法院形象。如果说在《诉讼费用缴纳办法》出台前,“收支挂钩”尚有其运作余地,那么在此之后法院经费保障水平则因诉讼费的减少而必然受到严重影响。[6]

(二)经费保障的横向纵向不平衡

从横向看,“同级管理、同级负担”的经费保障体制下,各地法院经费的保障能力很大程度上取决于当地经济发展水平。而由于历史、自然条件以及政策等多方原因,我国地区间经济发展并不平衡,且这种不平衡的状态短时间内难以消除,而省级法院诉讼费统筹补助和中央政法专项经费等辅助制度,因缺乏稳定性、长效性而作用有限,由此造成有些贫困地区法院需租用审判大楼办公,人员经费也无法足额拨付,[7]而发达地区基层法庭则建有面积达标、功能多样、设施高级的审判大楼[8]严重的两级分化现象。从纵向看,基层法院、中级法院和高级法院审判资源分配不合理。基层法院审判案件的数量占全国法院审判案件总数的80%以上,基层法院的工作人员占全国法院系统工作人员的80%以上。因而“中国司法系统的基础是3100多个基层人民法院。”[9]然而基层法院法官短缺、队伍不稳、保障不力、办案条件差的局面一直无法根本扭转。[10]同时,自2008年4月1日起,最高法院院调整一审审民商事案件管辖标准,原本由中级法院审理的一审商事案件90%以上分散至各基层法院审理,收支挂钩的政策直接导致了中级法院经费锐减。[11]

(三)经费拨付缺乏稳定性

虽然《预算法》规定实行部门预算,但实质上法院经费预算的编制权由财政部门掌控,法院在预算编制环节没有决定权,导致突破法院财务管理的支出范围的费用,比如两庭建设、装备设备、信息化建设,以及网路租赁费、维护费,合同制书记员、法警等无编制人员的实际费用没有正式渠道解决,[12]能否解决这部分经费甚至很大程度上取决于一把手院长活动能力。此外,中央财政政法专项补助资金拨款程序复杂、主要在财政系统内运行缺少信息的对称性,基层法院不能及时了解上级拨付的情况,款项的拨付时间、拨付金额完全受财政掌控,缺乏严格的资金监管制度必然导致截流、挪用或被冲抵财政拨款,造成政法补助专款变成地方财政的补助。

(四)司法地方化色彩浓厚

法院经费高度依赖地方财政,法院的生存发展依赖于地方经济的发展,必然导致审判权的地方化,难以避免受制于地方长官的行政干预。[13] 再加上人事权也掌握在同级党委和政府手中,法院在审判中,不得不考虑和顾忌地方利益,多种因素交织形成地方保护主义,使得司法地方化成为中国司法的一大陋弊。

二、改革模式及评析 

近年来,随着我国司法改革纵深发展,从中央到地方对作为司法制度重要内容的法院经费保障体制也进行了一系列的有益的改革实践。

(一)自下而上式改革

1、分类保障、优先拨付模式

江西省自2000年起,在全省选择了经济发展好、中、差8个典型县市,试行政法经费保障工作,要求地方各级政府对公检法政法经费“综合预算,优先预算,优先拨付,优先保障”,确保人员经费足额发放,公用经费以高于行政机关办公费人均2倍标准予以安排,专项经费包括服装费枪弹专线电话等项目,纳入经费预算。基础建设费用,适当安排。[14] 

2、省级财政转移支付模式

湖北省自2004年起,由省财政对全省85个县级公检法司部门每年给予3.51亿元的政法政策性转移支付资金。2007年又增至5.5亿元,其中法院系统政策性转移支付资金约占全省总额的14%。[15]

3、分类、按比例共同负担模式  

四川省泸州市于1999年建立县(市)政法经费保障模式,试行市对县转移支付制度。将政法部门经费划分为在职人员经费、正常办公业务费(含办案经费),大型设备购置费和基本建设经费四部分,其中前两项作为基本保障列入转移支付范围,各地两项经费的缺口按各地经济发展状况制定转移支付比例,并建立严格的预算管理、执行责任管理等保障机制。[16]

4、同级财政支持模式

面对《诉讼费交纳办法》施行后对法院经费保障渠道的巨大冲击,江苏省常州市戚墅堰区法院积极争取同级党委和政府的支持,进一步加强法院的物质保障力度,同时就超出财政预算外的支出项目,如基础建设经费、聘用制人员的养老、社会医疗保险等问题进行落实。[17]

(二)自上而下式改革

1、完善公用经费保障预算制度

2005年初,财政部、最高法院颁布实施《关于制定基层人民法院公用经费保障标准的意见》,[18]以提前应对《诉讼费用缴纳办法》对法院经费保障带来的冲击。截止2008年全国各省市基本按照该意见制定地方公用经费保障标准。 

2、设立中央财政补助人民法院办案专款制度

自2007年起,中央财政每年安排一定数额的专项资金,专门用于补助因诉讼收费制度改革给地方法院带来的经费困难和帮助地方建立人民法院经费保障长效机制,当年中央安排30亿元资金,主要投向基层法院和中级法院,2008年中央财政再次安排40亿元补助资金。[19]

(三)改革评析

1、改革取得的成效

(1)改革呈方向性转变

同级管理、同级负担的经费保障模式界限在改革实践中正被逐渐突破。湖北省的省级财政转移支付模式,增加了稳定的纵向保障主体,有别于此前的省级配套方式。江西省的分类保障、优先拨付模式和四川泸州的分类、按比例共同负担模式,合理考虑了地方财政承担能力,将人员经费、办公经费作为刚性需求予以优先拨付,呈现分类保障的特点,而后者在此基础上创造性地改革为市与县(区)分比例共同负担,极大地突破了现有的同级管理、同级负担模式。各地制定公用经费保障标准,将原来主观化的预算变成了客观化的、标准化的预算,制约了部门预算审核和执行的随意性,实现了法院经费保障机制的历史性突破。[20]而中央财政新设立的办案专款补助制度,旨在将诉讼费收入与法院经费保障彻底脱钩,实行完全预算化管理,是人民法院经费保障制体制的重大改革,也是对现行司法体制和工作机制的一次突破”。[21]

(2)改革目标明确

改革的主要目的是加强对地方法院主要是基层法院的经费保障力度。即使是改革力度较小的、未触及根本性负担体制的分类保障、优先拨付模式,也提出了最小化目标即同级财政对人员经费和公用经费这两项刚性需求的足额发放和安排。由于改革目标明确,具有可操作性,因此在一定程度上有助于缓和基层法院经费不足的矛盾。[22] 

2、改革存在的问题与不足

自下而上式的改革政策性色彩浓厚,改革不可避免的带有短期性、易变性和功利性。改革的方案受制于体制环境,未能触及到“去地方化”和法院在经费问题上的“失语”问题,因而是不彻底的改革。而围绕提高经费保障能力这一目标明确的经费改革也因限于自身财力而无法继续深入。对此,实行分类保障、优先拨付改革的江西省最终得出如此结论:“地方财政状况的不容乐观,刚性需求的足额拨付难以实现,经费保障没有经济发展和财力作为基础,难免最终到不了位。”[23]这一结论在极具突破性的分类、按比例共同负担改革模式再一次得到印证:对于转移支付范围以外的其他设备购置费、基础建设费用的保障,限于地方经济能力的问题而暂无法考虑。而同级财政支持模式未对经费来源主体和保障方式做任何变革,不是严格意义上的改革,某种程度上进一步推进了法院与地方政府的一体化。

自上而下式的改革则存在保障标准的合理性问题。有些地方虽然制定了各地公用经费保障标准,但是标准普遍偏低,不能满足实际需求。[24]新的办案专款制度,标准仍然偏低,原因在于办案经费的补助标准限于现行基层法院公用保障标准中的业务经费,这并不符合法院的实际情况,实践中法院的办案业务经费主要通过地方财政诉讼费的返还和中央财政专项转移支付来解决,如果继续按照目前执行的公用经费保障保准中的办案业务经费来保障,则将大大降低地方法院特别中西部地区基层法院的办案业务经费的实际保障水平。

(四)对垂直供应模式的基本态度

与此同时,学界对于我国法院经费保障体制的改革也进行了深入探索,其中占主导地位的意见是要建立经费的垂直供应模式,[25]以彻底切断法院与同级政府之间的直接利益关系、[26]以财政上的独立获得法院独立。[27]但笔者认为,上述观点并不能成立:第一,该模式收益有限。司法的地方化由多种因素交织而成,仅切断法院与政府间的经济联系,并不能从根本上解决地方保护主义。第二,该模式将导致负效应。中央或者省级统筹将上下级法院的业务指导关系变更为实质性的垂直领导关系,导致法院系统的双轨制领导。第三,该模式在中国并无生存土壤。因为法院经费保障仅是司法制度的一个内容,单单将经费保障改为垂直供应模式,而无其他制度的改革相配套,则很可能是无本之木。

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文章出处:江苏省无锡市中级人民法院    

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