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执行案件结案方式研究与重构

作者:缪星 邹芸芳 张琨  发布时间:2013-09-04 15:02:54


内容摘要:执行案件的结案方式和统计标准,是以执行工作的效率、质量、效果为设计出发点与宗旨,而建立一个科学合理的统计考核标准,是规范执行工作行为,解决执行难的前提条件。在现行的司法统计和审判管理工作体系运行下,执行结案与执行工作中出现了种种弊端,已有的执行质效体系已经无法再适应新的形势和要求,重新构建一个更加合理、严密的执行结案方式与统计标准,成为了审判质效考核与审判管理工作改革的当务之急。 

关键词:执行结案 重构                       

 

引言

执行程序是诉讼后续程序,也是当事人实现其实体权利和诉讼利益的重要途径之一。执行案件结案方式不仅关系到法院执行工作,更直接关系到当事人利益能否得到现实兑现,兑现多少。统计标准,即执行指标构成、运算、统计口径问题,它的数据基础就是各执行案件结案方式按照一定标准分类、归纳、统计的数据结果。现实中由于执行结案方式与统计标准中存在种种问题,导致了执行数据与执行实际情况不相吻合,执行数据逐步失去了反映、指导执行工作效率与质量的作用,长期以往势必会严重影响执行工作未来发展,乃至于整个法院工作良性运行于当事人权利正当实现,故此,本文以实证分析方法列举目前执行结案方式与统计标准存在的诸多问题,深度剖析其中原因,并重构一个有针对性,同时又具备操作性、规范性、前瞻性的执行结案方式与统计标准体系。

 

一、执行案件结案方式概述

(一)执行案件结案方式概念及其研究背景

执行案件结案方式,是指民事诉讼法、相关司法解释、司法文件所规定的,在民事诉讼进入执行程序后能够终结执行程序的条件。民事诉讼通过审判程序解决当事人之间的民事纠纷,在纠纷解决后,若一方当事人主动履行法律文书所设定的履行内容,使得另一方当事人诉求权利得以实现,则公正得以实现、正义得以彰显。但这种理想状态在实践中较难出现,通常都要依赖法院通过执行程序实现权利人的权利。案件在进入执行程序以后,法院就要采取积极的行为去实现法律文书所设立的权利,但执行过程中会遇到许多不同的情况,有的案件通过法院的执行行为实现了权利人的权利,有的案件在执行过程中被执行人主动履行完毕,有的案件则是双方当事人和解变更履行内容后履行,还有的案件囿于被执行人欠缺执行能力或其他原因无法执行成功等等。由此可见,案件在进入执行程序后,其结果受限于诸多因素的制约。但不管结果如何,都需要通过一个程序对执行结果进行评价,而这正是执行案件结案方式所要解决的问题。总体而言,规范和改革执行结案方式具有三点重要意义:

1、是满足当事人诉求的重要途径。随着全社会法律意识的觉醒和人民群众法律需求的增加,社会对法院工作提出了越来越高的要求,执行工作作为实现权利人实体权利和诉讼利益的重要途径,更好的深入推进执行工作是回应社会法律需求的重要内容。但毋庸置疑的是,目前我国确实存在普遍的“执行难”问题,严重损坏了司法权威和法院形象。而产生“执行难”问题的原因复杂多样,既涉及被执行人的执行能力,也涉及法院执行工作能力,还涉及到整个社会执行协助能力,不能简单将“执行难”问题归咎于某一方面。而执行结案方式恰恰是对于法院执行工作结果进行评价,无论是执行完毕还是执行不能,都能够清楚分辨出其结案原因。这样,就能够使当事人明晰案件在进入执行程序后的情况,满足当事人了解执行案件详情的需求。

2、是化解“执行难”问题的重要途径。前文已述,“执行难”问题的产生有其复杂原因,但无论是法院主观工作能力上的欠缺还是被执行人偿债能力的薄弱,都是影响“执行难”问题的重要因素。执行结案方式的合理设立,一方面有助于客观分析执行成败的原因,另一方面也有利于减少执行积案,减少法院执行压力,对于化解“执行难”问题具有重要意义。

3、是审判工作规范化进程的必经途径。产生“执行难”问题,部分是由于法院执行工作开展不力、执行工作责任心不强,未能积极、妥善开展执行工作。故而进一步科学规范审判执行工作是提升法院执行工作能力的必由之路,而规范执行案件结案方式是审判执行工作规范化的重要内容,通过设立科学合理的执行案件结案方式,能够促进审判工作的规范化进程。

(二)现行法律和司法解释对执行案件结案方式的规定

针对执行案件结案方式,我国现行法律、司法解释、司法文件均进行了规定,且规定相互交叉、重叠,较为复杂。对执行案件结案方式相关规定进行全面梳理有助于我们进一步认识执行案件结案方式的变迁过程及其背后的原因。

1、诉讼法规定的执行案件结案方式。我国民事诉讼法并未明确提及执行案件结案方式,而只是在第二百三十三条规定了执行案件的六种终结执行的情形,分别是申请人撤销申请的;据以执行的法律文书被撤销的;作为被执行人的公民死亡,无遗产可供执行,又无义务承担人的;追索赡养费、扶养费、抚育费案件的权利人死亡的;作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款,无收入来源,又丧失劳动能力的;人民法院认为应当终结执行的其他情形。由于终结执行实质就是结案的原因,因此,可以认为民事诉讼法将终结执行列为结案方式的一种,而其下面包含了六种情形。

2、司法解释规定的执行案件结案方式

对于执行案件结案方式的明确规定肇始于最高人民法院1998年7月8日施行的《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》,其一百零八条明确规定,执行结案的方式为:(1)生效法律文书确定的内容全部执行完毕;(2)裁定终结执行(3)裁定不予执行;(4)当事人之间达成执行和解协议并已履行完毕。在最高人民法院的这份司法解释中,将民事诉讼法所规定的终结执行情况包含其中,并额外规定了履行内容执行完毕、双方和解履行、不予执行三种情况,首次系统构建了执行案件结案方式体系,对法院而言更加具有操作性,保证了执行案件结案方式的规范。其后,随着执行难问题的凸显,2009年3月,最高人民法院与中央政法委联合发布了《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》,规定七种情形下可经合议庭评议后“裁定终结本次执行”。同时规定,裁定终结本次执行程序后,如发现被执行人有财产可供执行的,申请执行人可以再次提出执行申请。申请执行人再次提出执行申请不受申请执行期间的限制,申请执行人申请或者人民法院依职权恢复执行的,应当重新立案。《通知》首次在全国范围内明确提出将终结本次执行程序作为无财产可供执行案件的一种结案方式,其实质是对“被执行人无财产可供执行,中止执行”规定的变通,是对大量执行积案压力的一种创新。此份文件所设立的终结本次执行与民诉法所规定的执行终结具有较大区别,前者为可恢复性执行,后者为不可恢复性执行。

3、司法文件规定的执行案件结案方式

江苏法院历来重视执行案件结案工作,在民事诉讼法和司法解释对于执行案件结案方式规定的基础上,进一步细化结案条件,确保执行结案方式能够更好适应执行工作的需要。江苏高院2006年施行了《关于正确适用终结执行制度若干问题的意见(试行)》,明确了民事诉讼法第二百三十五条第六项规定的“人民法院认为应当终结执行的其他情形”,拓宽了适用终结裁定执行的范围。其后,江苏高院再次发布了相关司法文件,将执行案件结案方式发展为自动履行完毕、强制执行完毕、和解履行完毕、裁定不予执行、依民诉法终结执行、可恢复性终结、其他方式七种,建立起全面、立体的执行案件结案体系。

纵观执行案件结案方式的发展过程,是一个从无到有、从简到繁、从平面到立体的发展过程,从民事诉讼法单纯规定的终结执行情形,到司法解释的四种结案方式,再到司法文件所规定的七种结案方式,应当说执行案件结案方式的发展顺应了法院执行工作的需要,具有重要的意义,但仍存在优化的空间,需要我们进一步研究、改革。

 

二、现行执行结案程序存在的弊端及原因分析

(一)现实中执行结案存在的主要问题

1、“先执后立”导致执行到位率虚高

为了人为提升执行到位率,部分法院采取“先执后立”的方式,对于能够实际执行到位的执行案件方启动执行程序,而对于无法执行到位的执行案件则不启动执行程序,这一操作方式使得执行到位率一直处于高位运行的态势,无法正确反映执行工作情况。

2、“分立分执”导致执行案件数虚高

为保证执行案件保持在一定数量以上,为良好的执行数据奠定总量基础,部分法院将一起执行案件拆分为若干件执行案件,结合前面所提到的“先执后立”,不仅能够提高执行案件数量,还能提高各项执行数据。

3、非法定执结方式泛滥导致执结率虚高

为了化解“执行难”问题,各地探索出了非常多的非法定结案方式,有裁定准予执行、不予执行、不准予执行、裁定终结本次执行程序、终结执行、撤销案件、驳回执行申请、当事人撤回执行申请、自动履行、强制执行、执行完毕、和解执行、和解执行完毕、委托执行、指定执行、提级执行、发放债权凭证、中止执行、执行回函等等法定执结方式的泛滥直接导致执结率的虚高,看起来似乎执行案件都已经结案完毕,实质存在着大量未执行完毕的案件,高执结率掩盖了低执行水平,容易使法院对执行工作形成误判,阻碍法院审判管理。

(二)原因分析

1、现行审判绩效价值导向异化

审判绩效考评的设立,其原意在于对于审判执行工作进行正确的价值导向,但随着审判绩效考评工作的广泛铺开,其价值导向功能逐渐出现了异化。考评内容越来越多、考评项目越来越细,绩效考评有从“指挥棒”异化为“紧箍咒”的趋势,法院面对日益复杂的审判绩效考评体系,疲于奔命,工作精力被大量消耗,影响了执法办案。

 2、审批标准过于笼统与程序过于简化

目前在执行案件结案审批中,存在审批标准过于笼统和程序过于简化的问题。审批标准的笼统导致审批人员在批准结案时欠缺明确可行的操作标准,面对执行人员结案的要求,无论是在规范上还是在情面上都无法做到严格审查,而程序的简化更是造成了审批权威性的缺失,使得执行结案工作未能起到真正的把关作用。

3、法官队伍素质良莠不齐

随着人民法院队伍建设能力的不断提升,法官素质也有了长足的进步,加上国家司法考试的出台,从源头上保证法官法律素质的合格。但是,也不得不看到,仍有部分法官存在业务水平不高、业务能力不足的情况,对执行工作的重要性和严肃性缺乏必要的了解,在前期不积极考察执行工作的情况下,面对执行期限压力选择弄虚作假,期望躲避结案程序的审批,不仅损害了当事人的合法权益,也损害了法院的司法形象。

4、法院自身管理松懈

法院管理,一直是一个非常复杂课题,近几年来才从政务管理、队伍管理中分离出审判管理,审判管理作为一门新的法院管理课题,有太多的领域值得研究、讨论。而执行工作中的审判管理,目前同样面临着管理理论不足、管理手段单一、管理规范欠缺的困境,更为严重的是,部分法院并未充分认识到法院执行工作审判管理的重要性,自身管理松懈,进一步造成执行结案工作的混乱。

5、惩罚措施落实力度不足

针对部分法院在执行数据填报工作中的弄虚作假现象,目前是惩罚措施不足、落实力度不够。一方面,未针对此种情况设立严格的惩戒措施,违法成本过低,另一方面,即便发现了相关情况,也多数是马虎了事、草草收场,没有严格依据相关文件规定进行处罚,进一步促进弄虚作假现象的滋长。

(三)危害

目前在执行案件结案工作中所出现的种种问题,对法院工作造成了严重的负面影响,动摇了法院的司法权威。

1、司法社会认同度降低

人民法院亮丽的执行数据与当事人普遍感受的“执行难”印象形成了鲜明的对比,使得当事人对法院缺失信赖感和认同感,进而导致全社会对法院工作评价的降低,严重损害法院的司法形象。

2、损害当事人合法权利

执行数据上弄虚作假,在破坏法院形象的同时,更为严重的是,也严重损害了当事人的合法权利。执行程序,其目的就在于利用法院的强制力帮助当事人实现法律文书所载明的履行内容,而在执行工作中弄虚作假,会使得执行法官精力错位,不考虑从提升执行效率和执行效果上着手采取有效措施,而是消极执行、拖延等待,从而损害当事人合法权利。

3、助长审判绩效浮夸风

审判绩效考评的设立,其原意在于对于审判执行工作进行正确的价值导向,但随着审判绩效考评工作的广泛铺开,其价值导向功能逐渐出现了异化,部分法院和法官为考评而考评,不致力于从审判执行工作着手提升绩效考评成绩,而是将精力放在研究绩效考评机制,在实际工作中投机取巧、弄虚作假,使得审判绩效考评沦落为虚假政绩的展示平台,严重阻碍了审判绩效考评原有功能的发挥。

4、降低法官专业素养与职业道德

在执法办案中,法官的专业素养与职业道德是履行法官职能的重要保障,执行结案过程中的种种问题,逐步侵蚀了法官的专业素养,同时也违背了“人民法官为人民”的职业道德,长此以往,法官对自身职业使命感的尊崇将逐步消减,无法符合人民法官的基本要求。

 

三、改进执行结案方式的设想

如上文所述,以可恢复执行结案意味着许多个社会矛盾未得到有效解决,许多份生效法律文书未能得到有效兑现,这既损害了法律的权威,也给社会带来了一些不稳定因素。因此,要严格可恢复执行案件的结案方式在实际操作中的使用,根据各法院实际情况采取一些可行措施,充分有效地利用好现有的执行资源。

 

1、将裁定驳回执行申请作为结案方式。先行结案方式提高了执行的效率和透明度,但是对于已经履行了给付内容或特定行为的法律文书、无实际执行内容的法律文书、仅为确认特定关系的法律文书等作为执行根据而立案执行没有明确规定如何处理,笔者建议增加裁定驳回执行申请,即《执行规定》第一百零八条第1款的基础上增加第五项:“裁定驳回执行申请。如果当事人对该裁定不服的,可以向上一级法院申请复议一次。”以此来弥补上述错立案件后而无法结束执行程序的不足,同时又给予当事人一定的救济途径。

2、将终结本次执行程序以立法形式上升为常规结案方式。案件的执行结果不仅取决于法院的执行力度,还受制于被执行人的履行能力,一部分案件“执行得了”,还有一些案件属于“执行不了”,对于后者我们不能说其实体公正没有得到实现,因为对于被执行人履行不能而导致的“执行不了”的风险应该由申请执行人自己承担,而不能转嫁给法院。故执行不了的案件应该以裁定终结执行的方式进行结案,当然包括了程序性结案。一方面对于实践中创新的结案方式,我们不能说它们全都是不合法或不合理的,“存在即为合理”,因此我们应当对这些方式进行规范另一方面“终结本次执行程序”是最高人民法院在总结各地处理无财产执行案件实践经验和做法而得出的一种结案方式,这对于破解无财产案件执行难问题不失为一种好的方法,应该通过法律明确予以规定,另对在统计年度内和解未履行完毕(履行期间时间跨度较长)且当事人同意结案的,也应适用该结案方式结案,而不是以和解方式结案。同时在执行中,我们也要考虑到“终结本次执行程序”所衍生的一系列问题,例如有可能成为法院拖延执行的借口,也有可能会严重的损害到申请执行人的合法权益等等,因此在构建“终结本次执行程序”制度时,应该严格规定适用该制度的前提条件,如执行法院应依法穷尽财产调查措施,并将调查结果告知申请执行人。只有在积极采取法律赋予的调查手段、穷尽对被执行人财产状况的相关调查措施之后,才可以将有关案件认定为无财产可供执行的案件。另外,裁定书中应当载明执行标的总额、已经执行的债权数额和剩余的债权数额,并写明申请执行人在具备执行条件时,可以向有管辖权的人民法院申请执行剩余债权。当然,一项制度的制定不是只言片语能够说明白的,这需要法律工作者们踏踏实实的去研究。就目前而言,笔者认为采用“终结本次执行程序”结案的也应该参考《通知》中的有关规定,严格予以适用,不能滥用。

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